VII SA/Wa 1444/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek C. S. jako osoby nie posiadającej interesu prawnego lub obowiązku do legitymowania się przymiotem strony w sprawie legalności użytkowania mieszalni pasz realizowanej przez firmę "[...] S.A." z siedzibą w [...] na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] położonej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nielegalnego użytkowania zostało zainicjowane licznymi wystąpieniami M. R. i toczy się przed organami nadzoru budowlanego od września 2011 r. Jednocześnie organ wskazał, że z treści jak i formy tych pism nie wynika, iż są wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania mieszalni pasz, dlatego nie były pod tym kontem rozpoznawane. Natomiast podczas kontroli w dniu 28 października 2011 r. nie stwierdzono przystąpienia do użytkowania zakładu mieszalni pasz. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10 wyjaśnił, że nie wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania mieszalni pasz, ponieważ gdy w toku kontroli okaże się, że sporny obiekt nie jest nielegalnie użytkowany postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, aby zakończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Protokół czynności kontrolnych jest wówczas pierwszym i jedynym dokumentem w sprawie. Ustosunkowując się do wniosku C. S. organ uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ ostateczna decyzja Starostwa Powiatowego w [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] określiła obszar oddziaływania, podobnie jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia, w granicach działek inwestycyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia C. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a posiada jedynie interes faktyczny z uwagi na fakt, że obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji nie wykracza poza teren nieruchomości na której jest ona realizowana. Na marginesie organ wskazał, że w dniu 2 marca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie objętej wnioskiem C. S.. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. S., wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez nieuznanie skarżącego za stronę w sprawie nielegalnego użytkowania Mieszalni Pasz w [...]; - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie próby wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku postępowania tj. wezwania skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie. Skarżący zarzucił organom nie rozpoznanie jego wniosku zgodnie z jego zakresem, tj. nielegalnego użytkowania inwestycji, a organowi II instancji nie odniesienie się do stanowiska zawartego w zażaleniu, które dotyczyło interesu prawnego skarżącego oraz wystąpienia w sprawie przesłanek wyłączenia M. S.. Skarżący w skardze wskazał, że użytkowanie zakładu Mieszalni Pasz w [...] powoduje hałas, pył oraz odór, które oddziałują na nieruchomość skarżącego zabudowaną domem jednorodzinnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia na wniosek C. S. postępowania w przedmiocie legalności użytkowania mieszalni pasz realizowanej przez "[...] S.A." z siedzibą w [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie legalności użytkowania wspomnianego wcześniej obiektu. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, z którego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach działek inwestora. Twierdzenie to jednak nie zasługuje na akceptację. Już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/11 stwierdził, że "Określając obszar oddziaływania przedsięwzięcia organ oparł się o treść decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2010r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, w której przyjęto, że oddziaływanie na środowisko projektowanej wytwórni pasz zamknie się w granicach działek inwestycji. Uszło jednak uwadze organu, iż w decyzji tej Burmistrz Miasta [...] przyjął, iż należy zastosować urządzenia o równoważonym poziomie dźwięku nie przekraczającym dla urządzeń: suszarni – 84 dB, wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni – 84 dB, wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym – 94 dB, wentylatora nadmuchu suszarni – 90 dB. Wskazano także w tejże decyzji, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowieniem z dnia [...]listopada 2009r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wprawdzie pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, ale pod warunkiem przestrzegania zaleceń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w tym w szczególności wyposażenia urządzeń technologicznych w urządzenia odpylające o skuteczności co najmniej 90 % oraz zastosowanie wentylatorów o wskazanej mocy akustycznej. A contrario: jeśli normy te nie zostaną spełnione, oddziaływanie inwestycji wykroczy poza granice działek objętych inwestycją." Wynika z tego, że co do zasady inwestycja oddziaływuje na inne nieruchomości i dopiero zastosowanie specjalistycznych zabezpieczeń może ograniczyć to oddziaływanie do działki inwestycyjnej. Wyjaśnienie kwestii związanych ze spełnieniem wymagań określonych w decyzji środowiskowej wymaga jednak przeprowadzenia stosownych czynności sprawdzających. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie tylko nie uwzględniły stanowiska zawartego w cytowanym wyżej wyroku ale również przedwcześnie uznały, że brak interesu prawnego po stronie skarżącego w sposób oczywisty wynika z okoliczności sprawy. Odnosząc się do kwestii stronniczości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w ramach postępowania sądowego mógł stanowić dodatkowy zarzut wobec postanowienia organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] stwierdzić należy, iż stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w aktach niniejszej sprawy. Niewątpliwie rozstrzygnięcia podejmowane przez ten organ I instancji nie były prawidłowe niemniej sama wadliwość nie świadczy jeszcze o stronniczości pracownika organu. Na taką też stronniczość nie wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja. Niemniej stwierdzając naruszenie przez organy art. 61a kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.