VII SA/Wa 1447/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. i B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażaleń [...] oraz [...] – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nieuwzględnienia zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając postanowienie organ II instancji wyjaśnił, powołując się na art. 33 § 1 u.p.e.a., że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Ponadto GINB wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...] marca 2014 r., znak: [...], w sprawie stanowiska co do zgłoszonych zarzutów [...] oraz [...], a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] rozpoznające zażalenie [...] oraz [...] na ww. postanowienie. GINB podkreślił, że [...] oraz [...] podnieśli zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) i pkt 6 (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej) u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, co ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ powyższy zarzut nie został uwzględniony przez wierzyciela. Jak wynika z ww. postanowienia PINB w [...] oraz ww. postanowienia WINB, obowiązki o charakterze niepieniężnym egzekwowane wobec [...] oraz [...] wynikają bezpośrednio z przepisów prawa - Prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest konieczne konkretyzowanie takich obowiązków w drodze decyzji organu administracji publicznej, a tym samym istnieje obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. - organ II instancji podniósł, że niedopuszczalność egzekucji należy rozumieć jako niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Innymi słowy egzekucja może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych (np. przepisy prawa wyłączają możliwość prowadzenia egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym), lub przedmiotowych (np. brak tytułu wykonawczego). W ocenie GINB powyższa. sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewoda [...] jest organem właściwym do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ podał, że [...] oraz [...] jako zobowiązani wskazani w tytułach wykonawczych, podlegają orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Natomiast wierzycielem obowiązków o charakterze niepieniężnym jest PINB w [...] - art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Tytuły wykonawcze wystawione wobec wyżej wymienionych spełniają wymagania z art. 27 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 u.p.e.a., organ odwoławczy podkreślił, że nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie z tym przepisem w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Przepis ten dotyczy sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne i wszczęcia ponownej egzekucji tej należności pieniężnej. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. GINB także podniósł, że przed wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego PINB w [...] prowadził własne postępowanie egzekucyjne wobec [...] oraz [...], jednak postanowieniem z [...] lutego 2014 r., znak: [...], umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości, a następnie wystąpił jako wierzyciel do Wojewody [...] (jako organu właściwego) o jego wszczęcie. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. (obowiązku badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej). GINB podkreślił, że zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu II instancji niezasadny jest także zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Zarzuty i dokumenty wskazane w piśmie [...] oraz [...] z [...] marca 2014 r. stanowią próbę zakwestionowania postępowania prowadzonego przez PINB w [...], jako organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że Wojewoda [...] - odnosząc się do powyższych zarzutów – wskazał, iż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei, odnosząc się do przywołanego przez [...] oraz [...] wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt IV Ka [...] oraz pisma Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., znak: [...], GINB podniósł, że uzasadnienie. wyroku oraz ww. pismo potwierdzają, iż kontrola budynku położonego w miejscowości [...] i uzyskanie dokumentacji ww. obiektu stanowi egzekucję "obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (...) prowadzenie takiej egzekucji zastrzeżone jest dla wojewody." Potwierdza to również - znajdujący się w aktach sprawy - wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2015 r., sygn. akt V KK 232/15 i wydany w związku z nim wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2015 r. sygn. akt IV Ka [...]. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli [...] oraz [...] (dalej "skarżący"), zarzucając naruszenie: 1) art. 29 § 1, art. 33 i art. 34 u.p.e.a. 2) art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 u.p.e.a. 3) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., 4) art. 82 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 i art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. i 18 u.p.e.a. 5) art. 220 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W dalszej części skargi, skarżący przedstawili uzasadnienie zarzutów, wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t .Dz. U. z 2018 r., poz.1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie zażaleniowe przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2018 r., znak: [...], prowadzone było na skutek wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dwóch postanowień z tej samej daty i znaku, tj. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Postanowieniami tymi Minister stwierdził nieważność dwóch własnych postanowień z [...] maja 2016 r., znak: [...], uznających za nieuzasadnione zażalenia [...] oraz [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. stanowi art. 34 § 4 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, "Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego." Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2014 r., na wniosek PINB w [...] (wierzyciela) i na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych ([...]) wobec [...] i [...], zamieszkałych w miejscowości [...]. Taki stan faktyczny wynika z postanowienia organu I instancji. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). W świetle przywołanej powyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co (jak stwierdziły organy obu instancji) nastąpiło w dniu 7 marca 2014 r. Jak podnieśli skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne albowiem w art. 61 u.p.e.a. dopuszcza się wszczęcie ponownej egzekucji wówczas, gdy nastąpiło umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a. Tymczasem, postanowieniem z [...] lutego 2014 r., znak [...], PINB w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 18 i 20 § 1 u.p.e.a. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga, że jak wyjaśnił organ odwoławczy - PINB w [...] również wszczął postępowanie egzekucyjne wobec Państwa [...], jednakże z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości (PINB nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym) zobligowany był do umorzenia tego postępowania i następnie wystąpił prawidłowo – jako wierzyciel – do Wojewody [...] (jako właściwego organu egzekucyjnego) o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, jak wyjaśnił GINB, przepis art. 59 § 2 u.p.e.a. dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej, natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. "Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". W dniu 17 marca 2014 r. [...] wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a., tj. z uwagi na przesłankę "nieistnienia obowiązku" oraz przesłankę "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej". Pismem z 21 marca 2014 r. organ egzekucyjny przekazał wierzycielowi – PINB w [...] – wniesione zarzuty, celem wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia stanowiska. Postanowieniem z [...] marca 2014 r., znak: [...], PINB w [...] "nie uznał wniesionych zarzutów zobowiązanych [...] jako całkowicie bezzasadnych". Postanowienie zostało przez skarżących oprotestowane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Wobec tego, trafnie - Wojewoda [...] jak i GINB - podkreślili, że istotne w sprawie jest to, że organ egzekucyjny (Wojewoda [...]) otrzymał ostateczne postanowienie wierzyciela uznające wniesione zarzuty za nieuzasadnione, a zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. - w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu wiążące. Obowiązek ciążący na skarżących w stanie faktycznym ustalonym na dzień wydawania postanowień i według wiedzy organów istniał z mocy prawa (jak sprecyzował organ I instancji z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4 i art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Jak trafnie organy obu instancji wskazały, w takiej sytuacji nie jest konieczne konkretyzowanie obowiązków w drodze decyzji organu administracji publicznej. Odnosząc się do podniesionego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wyjaśnić należy, że przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II GSK 36/11, LEX nr 1410711). Orzecznictwo NSA, ujmując generalnie niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wskazuje, że zachodzi ona wtedy, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10, LEX nr 1410622). W sprawie tej (na dzień orzekania) egzekwowany obowiązek wynikał bezpośrednio z przepisów ustawy – Prawo budowlane, a więc podlegał egzekucji administracyjnej, postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a strona nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jej osobę. Jak wynika z akt sprawy postanowienie GINB z [...] lutego 2018 r. skarżący otrzymali 5 marca 2018 r. W dniu następnym sporządzili wniosek do organu o uzupełnienie postanowienia na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., wskazując m.in. na okoliczności podniesione w piśmie PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r. Pismem tym organ poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydaniu decyzji z [...] stycznia 2018 r. Decyzją tą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego – budynku jednorodzinnego, wybudowanego na nieruchomości gruntowej o nr ew. [...], będących współwłasnością [...] w miejscowości [...], gmina [...]". Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], GINB odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z [...] lutego 2018 r., pouczając o trybie zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zauważa, że zarówno GINB jak i Wojewoda [...], wydając swoje postanowienia kierowali się treścią art. 34 § 4 u.p.e.a. Podstawę ich rozstrzygnięcia stanowiło m.in. stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB w [...] w całości i uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Postanowienie to (jak wynika z akt sprawy) pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2018 r., GINB posiadał wiedzę o treści pisma PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r. i wydanej decyzji z [...] stycznia 2018 r., a wobec tego nie mogła ona być przedmiotem analizy i oceny jej wpływu na przedmiotowe postępowanie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. RK