VII SA/Wa 1451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana E L od decyzji [...] WINB z dnia [...].03.2015 r., znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż decyzją z dnia [...].05.2009 r. znak: [...], opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, PINB dla powiatu [...] nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego od strony ulicy na działce nr ewid. [...] położonej w [...], ul. [...] - Panu Z S, Panu Z S, Pani J L: 1. wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...] przy ul. [...], 2. umieścić na ww. budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, 3. zabezpieczyć ww. budynek przed zawaleniem oraz wygrodzić i oznakować strefę niebezpieczną wokół budynku łącznie z chodnikiem przy ul- [...], 4. wykonać zadaszenie zabezpieczające w prześwicie wejścia na posesję, 5. zabezpieczyć stemplami i zastrzałami ściany i strop budynku, 6. w trybie natychmiastowym przerwać roboty ziemne pod budynkiem, zasypać wykop. Pan E L wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podnosząc m.in., że Pani J L w żaden sposób nie użytkowała spornego obiektu budowlanego ani też nie miała do niego fizycznego dostępu. Ponadto- jak wskazuje Pan E L - nie zostało zakończone postępowanie o podział majątku spadkowego, w skład którego wchodzi sporny obiekt budowlany. Wnioskodawca wskazał ponadto, że Pani J L nie była wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla spornego obiektu budowlanego; ustalając adresatów decyzji z dnia [...].05.2009 r. PINB dla powiatu [...] opierał się jedynie na wypisie z rejestru gruntów. Pan E L jest obecnie właścicielem spornego obiektu budowlanego i użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym budynek ten jest usytuowany, co potwierdza aktualny wydruk z księgi wieczystej znajdujący się w aktach GUNB. Decyzją z dnia [...].03.2015 r., znak: [...][...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r. Od decyzji [...]WINB z dnia [...].03.2015 r. Pan E L wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących w dniu jej wydania. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art 156 § 1 pkt 2 Kpa). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stanowi takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Stosownie do art. 68 ustawy z dnia 07,07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), stanowiącego podstawę prawną inkryminowanej decyzji PINB dla powiatu [...], w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zły stan techniczny spornego obiektu budowlanego, uzasadniający zastosowanie dyspozycji art. 68 Prawa budowlanego, znajduje potwierdzenie w protokole oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB dla powiatu [...] w dniu [...].05.2009 r. (w którym stwierdzono, że istnieje zagrożenie z powodu bardzo złego stanu budynku położonego na granicy z ulicą i wejściem na posesję) oraz w dokumentacji fotograficznej z wizji lokalnych przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniu [...].04.2009 r. i [...].04.2009 r. Z art. 61 Prawa budowlanego wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego może być zatem jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sporny obiekt budowlany został w całości sprzedany Pani K S i Panu F S na własność, z zastrzeżeniem że w przypadku zniszczenia lub rozbiórki domu mieszkalnego bądź innych urządzeń w okresie trwania użytkowania wieczystego, ich właściciele są zobowiązani do przystąpienia do ich odbudowy w terminie 3 lat od daty zdarzenia, zaś grunt, na którym usytuowana jest sporna inwestycja oddany ww. osobom w użytkowanie wieczyste (vide: akt notarialny z dnia [...].12,1974 r., Rep. [...]). Z akt sprawy wynika, że Pan Z , Pan Z S oraz J L są następcami prawnymi Pani K S i Pana F S (por. protokoły z rozpraw przed Sądem Rejonowym w [...] z dnia [...].08.1998 r., [...]). Pan Z S oraz Pan Z S zostali ujawnieni w księdze wieczystej prowadzonej dla spornego obiektu budowlanego, znajdującej się w aktach [...] WINB. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z art. 235 § 1 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wynika, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do gmin bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które użytkownik wieczysty nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie wieczyste gruntu. Z art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego wynika natomiast, że przysługująca użytkownikowi wieczystemu własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18.11.2009 r., sygn. akt II CSK 242/09 własność budynków może być przenoszona tylko łącznie z prawem użytkowania wieczystego i wygasa łącznie z wygaśnięciem tego prawa. Z kolei w postanowieniu z dnia 13.06.2013 sygn. akt V CSK 376/12, Sąd Najwyższy podkreślił, że czynność prawna obejmująca rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego, która nie obejmuje znajdujących się na gruncie budynków, czy też rozporządzająca tylko budynkami jest nieważna. Z powyższego wynika, że spadkobiercy użytkowników wieczystych są z mocy prawa właścicielami budynków wzniesionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Pani J L, która była współużytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] położonej w [...], ul. [...] (co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia [...].11.2007 r.) była zatem jednocześnie z mocy prawa właścicielem budynku mieszkalnego, którego dotyczy decyzja z dnia [...].05.2009 r. Słusznie zatem zauważył [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na wyrok NSA z dnia 30.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2077/12, że "względy dbałości o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami zmarłych osób, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Sąd wyraźnie też stwierdził, że przerzucanie ciężaru takiego obowiązku na organ administracji nie znajduje oparcia w omawianym przepisie (art. 30 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). E L nie może więc z zaniechania jego i jego współspadkobierców czynić argumentu przemawiającego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, określone obowiązki. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja PINB dla powiatu [...] nie zawiera terminu wykonania obowiązków, co stanowi naruszenie stanowiącego podstawę prawną tej decyzji art. 68 Prawa budowlanego. Jednocześnie decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został nadany, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Rygor natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Mając na względzie powyższe stwierdzono, że brak wskazania terminu wykonania decyzji PINB dla powiatu [...] o z dnia [...].05.2009 r. przy jednoczesnym nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powyższe uchybienie nie rodzi bowiem skutków nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje decyzja. W świetle powyższego, ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wtedy, gdy waga tego naruszenia jest znacznie większa niż zasada stabilności ostatecznej decyzji. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii nadania numeru porządkowego [...] nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Pani J L (co potwierdza pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...].05.2005 r,, znak: [...]), wyjaśniono, że powyższa okoliczność nie wypełnia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Budynek, którego dotyczy obowiązek nałożony decyzją PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r. został wskazany w tej decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Z uwagi na powyższe nadanie nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty decyzją PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r., nowego numeru porządkowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...].05.2009 r. Reasumując, stwierdzono, że decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ww. decyzja nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r. nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na tę decyzję złożył E L. W skardze wskazywał, że jego żona nie mogła być adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego ponieważ nigdy nie użytkowała przedmiotowego budynku i nie rościła sobie do niego żadnych praw. Użytkownikami, a co za tym idzie właścicielami budynku byli Z S i Z S i to oni powinni być odpowiedzialni za jego stan techniczny. Nieżyjąca żona Skarżącego J L nigdy nie była wpisana w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...] i nie była właścicielką przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania Z S i Z S wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego, która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].05.2009 r. wydanej na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane. Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana, instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się również trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r.,sygn. akt IOSK 1729/07, niepubl.). W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dochodząc do wniosku, że podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej braku rażącej wadliwości decyzji PINB dla powiatu [...]. Jak wynika z treści wskazanej decyzji podstawą materialno - prawną rozstrzygnięcia był art. 68 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio zagrażającego zawaleniem właściwy organ jest zobowiązany nakazać - na podstawie protokołu oględzin właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania oraz zarządzić wykonanie czynności, o których mowa w pkt 3 pkt a i b tego przepisu. Omawiany przepis został przez ustawodawcę umieszczony rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym "Utrzymania obiektów budowlanych". Art. 61 (rozpoczynający ten rozdział) określa obowiązki nałożone przez ustawodawcę w zakresie użytkowania obiektu na właściciela i zarządcę obiektu. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że adresatem decyzji opartej na art. 66 jak i 68 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu. Takie stanowiska prezentowane jest również w doktrynie i orzecznictwie sądowo - administracyjnym w tym m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2004 r. w sprawie 7/ IV SA 887/03, niepubl., wyroku NSA z dnia 21 listopada 2002 r., w sprawie IV SA 2724/00, niepubl., wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 469/06 niepubl. i innych. A zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość adresata decyzji to jest właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. O ile w sprawie nie budzi wątpliwości, że stan techniczny budynku wypełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 4 i 68 Prawa budowlanego, o tyle kwestia adresata decyzji, w ocenie Skarżącego jest sporna. Należy w związku z tym wskazać, że bezsporny jest w sprawie fakt, że grunt, na którym usytuowana jest sporna inwestycja oddany został K i F S w użytkowanie wieczyste (vide: akt notarialny z dnia [...].12,1974 r., Rep. [...])., zaś sporny obiekt budowlany został w całości sprzedany Pani K S i Panu F S na własność, z zastrzeżeniem że w przypadku zniszczenia lub rozbiórki domu mieszkalnego bądź innych urządzeń w okresie trwania użytkowania wieczystego, ich właściciele są zobowiązani do przystąpienia do ich odbudowy w terminie 3 lat od daty zdarzenia. Z akt sprawy wynika, że Pan Z S, Pan Z S oraz J L są następcami prawnymi Pani K S i Pana F S (por. protokoły z rozpraw przed Sądem Rejonowym w [...] z dnia [...].08.1998 r., [...]). W chwili wydawania decyzji przez organ powiatowy stwierdzono nabycie spadku po wskazanych wyżej osobach, natomiast postępowanie o dział spadku nie zostało zakończone. Postępowanie w tym zakresie zostało zawieszone w związku z koniecznością uregulowania stanu prawnego budynków ( samowola budowlana ) znajdujących się na działce, a które stanowiły współwłasność spadkobierców po K i F S. Nie ulega wątpliwości, że J L, Pan Z S oraz Pan Z S byli współużytkownikami działki nr ew. [...] i współwłaścicielami znajdujących się na niej budynków. Do dnia rozstrzygania przez PINB współwłasność nie została zniesiona. Zgodnie z art. 235 k.c. właścicielem budynków i innych urządzeń na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jest użytkownik wieczysty, jeżeli nabył je zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest on zatem właścicielem tylko tych budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa lub gminy, które sam wzniósł albo nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Budynki stanowiące własność użytkownika wieczystego są więc, w drodze wyjątku od zasady superficies solo cedit, odrębnymi nieruchomościami. Własność ta jest prawem związanym z użytkownikiem wieczystym, które ma charakter nadrzędny w stosunku do prawa własności budynków i urządzeń na gruncie. Zbycie prawa użytkowania wieczystego odnosi się także do budynków, sama zaś własność budynków nie może być przeniesiona na inną osobę bez przeniesienia użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste jako prawo dziedziczne przeszło na spadkobierców po K i F S a razem z nim własność wzniesionych na nim budynków. Oznacza to, że decyzja PINB dla powiatu [...] nakładając na współwłaścicieli budynku J L, Z S i Z S obowiązki określone w art. 68 Prawa budowlanego postąpił prawidłowo. Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 j.t.) orzekł jak w sentencji.