VII SA/Wa 1452/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. C. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r., (...) którą odmówiono uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997r., (...) utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1997r. (...) nakazującą K. C. rozbiórkę budynku gospodarczego i zbiornika na nieczystości ciekłe przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego będący odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznej i dotyczy wzruszenia decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a także decyzji prawidłowych. Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona jeżeli strony wyraziły zgodę, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zgoda musi być wyraźna, jednoznaczna i nie budzić wątpliwości. Nie może być dorozumiana i powinna być wyrażona w formie pisemnej. Zgoda strony w rozumieniu ww. przepisu dotyczy nie tylko zgody strony wszczynającej takie postępowanie, lecz i zgody wszystkich stron tego postępowania. H. K. była stroną postępowania zwykłego i przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ wyjaśnił, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa pod warunkiem, że uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Art. 155 k.p.a. jest przepisem procesowym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Uchylenie lub zmiana decyzji na ww. podstawie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział "luz decyzyjny". Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie, niepozostające jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. NSA w wyroku z 9.05.2005r" sygn. akt OSK 1746/04, z dnia | 04.10.1999r., sygn. akt IV S.A. 1434/97, z dnia 04.10.1999r" sygn. akt IV SA 1459/97). W sytuacji, gdy ustawodawca bezwarunkowo narzuca rozwiązanie (decyzja związana) art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Podstawę decyzji z [...] listopada 1997r., stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z zm.), który nakładał obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Decyzja nakładająca taki obowiązek jest więc decyzją związaną. Organ był zatem zobligowany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą decyzji. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest więc przepisem szczególnym uniemożliwiającym uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. niezależnie od tego, czy strony wyraziłyby zgodę na uchylenie takiej decyzji. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył K. C. i wnosząc o jego uchylenie zarzucił: - błędną interpretację art. 155 k.p.a. i przyjęcie, że uchylenie decyzji w trybie tego artykułu wymaga zgody wszystkich stron postępowania, podczas gdy z jego literalnego brzmienia wyraźnie wynika, że ustawodawca miał na myśli wyłącznie stronę, która na podstawie decyzji nabyła prawo, - błędne przyjęcie, że uchylenie decyzji w ww. trybie doprowadzi do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem podczas, gdy przepisy na podstawie, których wydano decyzję o rozbiórce uznano za niezgodne z Konstytucją, a jedynie upływ terminu do wzruszenia decyzji na podstawie art. 145a k.p.a. wyklucza jej wyeliminowane z obrotu prawego, ponadto budowla jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, wobec czego nie może być mowy o przywróceniu stanu niezgodnego z prawem na skutek uchylenia decyzji, skoro w istocie sama decyzja o rozbiórce jest dotknięta sprzecznością z normami konstytucyjnymi. Zdaniem skarżącego przepis wyraźnie posługuje się liczbą pojedynczą co sugeruje, iż nie chodzi o zgodę wszystkich stron postępowania. Interpretacja taka jest sprzeczna z wykładnią gramatyczną tego przepisu, a także stanowi niedopuszczalne odstępstwo od ścisłego interpretowania wyjątków, którym jest art. 155 kpa. Nadto, przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do uznania uczestniczki głównym dysponentem postępowania, który decyduje o sytuacji prawnej skarżącego, którego decyzja dotyczy. Przy czym brak zgody wynika ze złej woli uczestniczki. Usytuowanie budynku nie narusza, a nawet nie zagraża interesom uczestniczki. Skarżący wskazał również, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na podstawie których ją wydano zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Wobec tego utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym stanowi pogwałcenie norm konstytucyjnych. Za uchyleniem decyzji przemawiają także względy słusznościowe. W chwili obecnej nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego bez budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. są prawidłowe i nie naruszają prawa. K. C. domagał sie uchylenia, podstawie art. 155 k.p.a, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. nakazującą rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. Słuszne jest stanowisko organu, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie powołanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do art. 48 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1539/97, LEX nr 47884, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Przyjęto bowiem, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05). Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę) traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu (art. 155 k.p.a.) w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że wzruszenie decyzji w trybie powołanego artykułu może mieć zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydawaniu których organ ma możliwość wyboru ewentualnych rozstrzygnięć, bowiem tylko w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje pewien "luz decyzyjny", wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji. Zatem, nie może mieć to miejsca w przypadku decyzji wydanej w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który to przepis w sposób bezwarunkowy zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki w sytuacjach w nim wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95.). Objęta wnioskiem skarżącego decyzja wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który znajdował zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Niewątpliwie przepis ten jest przepisem restrykcyjnym regulującym przypadki samowoli budowlanej, a zatem posiada taki sam charakter jak art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. W związku z powyższym organ nie miał możliwości zmiany ww. decyzji, jak tego domagał się skarżący, nawet w przypadku udzielenia zgody przez stronę postępowania. W konsekwencji zarzuty skargi zgłoszone w tym zakresie również nie mogły być uwzględnione. Na koniec wyjaśnić należy, że - wbrew wywodom skarżącego - art. 37 ust. 1 Prawo budowlane nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, na który skarżący powoływał się w toku postępowania administracyjnego dotyczy przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., które art. 103 ust. 2, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).