VII SA/Wa 1453/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r., którą nakazano [...] sp. z o.o. w [...] "rozbiórkę pomieszczenia sali konsumpcyjnej dobudowanej od strony zachodniej do budynku usługowo - handlowego użytkowanego jako obiekt gastronomiczno - restauracyjny pod nazwą "[...]", położonego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] " - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta wnioskiem decyzja PINB była wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i nakazywała [...] sp. z o.o. w [...] "rozbiórkę pomieszczenia sali konsumpcyjnej dobudowanej od strony zachodniej do budynku usługowo - handlowego użytkowanego jako obiekt gastronomiczno - restauracyjny pod nazwą "[...]", na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] ". W fazie wstępnej rozpoznania wniosku organ dokonał oceny formalnej, w zakresie tego, czy żądanie zostało złożone przez legitymowany podmiot. Gdy wniosek złożył podmiot do tego nieuprawniony lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, organ nadzoru zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 Kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 48-51 Prawa budowlanego, wobec braku przepisów szczególnych w tym zakresie, ustala się na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. We wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. [...] sp. z o.o. w [...] podniosła, że adresatem decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. jest podmiot będący poprzednim najemcą lokalu, w którym wykonane były roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania zakończonego ww. decyzją, jak również, że obecnym najemcą jest [...] sp. z o.o. w [...]. [...] sp. z o.o. w [...] - aktualny właściciel działek nr [...] i [...] w [...], w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r., oświadczyła, iż z dniem 19 stycznia 2018 r. rozwiązuje umowę najmu z dnia 1 marca 2006 r., zmienioną aneksem z dnia 2 kwietnia 2015 r., łączącą z [...] sp. z o.o. w [...], a następnie w dniu 22 stycznia 2018 r. wniosła do Sądu Okręgowego w [...] pozew przeciwko spółce o wydanie nieruchomości. Skuteczność rozwiązania umowy najmu z [...] sp. z o.o. w [...], oraz to czy spółka nadal jest najemcą nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] obr. [...] w [...], będzie przedmiotem oceny sądu powszechnego. Niezależnie jednak od tego, interes najemcy obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 695/17). Najemca nie posiada uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 695/17; oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 245/10, LEX nr 992523). Spółka [...] nie jest adresatem decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. Nawet przy założeniu, że nadal jest najemcą, brak normy prawnej, z której wynikałby interes prawny tej spółki w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją nie dotyczy interesu prawnego [...] sp. z o.o. w [...]. Spółce nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. Spółka z o.o. [...] wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, 3. art. 7 k.p.a., 12 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 4. art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Spółce [...] przysługuje tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy (najem). Interes prawny do występowania w niniejszej sprawie wynika z art. 690 k.c. - do ochrony praw najemcy lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przypadku postępowań dotyczących nieruchomości, źródłem interesu prawnego jest, co do zasady, własność lub użytkowanie wieczyste. Z treści ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] (dz. nr [...]) oraz nr [...] (dz. nr [...]), wynika, ze jedynym właścicielem przedmiotowych działek jest [...] sp. z o.o. Skarżąca spółka swój interes prawny wywodzi z umowy najmu budynku będącego przedmiotem decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2010 r. Najem stanowi jednak prawo obligacyjne pochodzące od właściciela lub użytkownika wieczystego. Respektowania praw cywilnych wynikających z umowy najmu można domagać się od właściciela, a nie od organów administracyjni publicznej. Interesu prawnego nie można wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi są silne i nawet, gdyby związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, w: Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/4). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla stwierdzenia interesu prawnego danego podmiotu, konieczne jest, aby akt stosowania danej normy prawnej wywierał bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną. Za chybione uznano twierdzenie skarżącej, jakoby interes prawny najemcy nieruchomości w postępowaniu administracyjnym mógł wynikać z art. 690 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt: II OSK 837/05, wskazał, że ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. i art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym. Wskazane przepisy nie dają podstawy do wysuwania żądań względem organu administracji, w związku z obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego. Zakres obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki wyznacza przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z jego treści nie sposób wywieść żadnego prawa lub obowiązku dla osoby nieposiadającej przymiotu inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Ponadto w ocenie GINB, nieuzasadnione były zarzuty dotyczące uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W dniu 6 lutego 2018 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej spółki, zaś od tego czasu w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody lub okoliczności. [...] sp. z o.o., ze względu na brak prawa własności do działek, na których położony jest budynek objęty nakazem z decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2010 r., pomimo powoływania się na umowę najmu, nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. [...] sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie; 4. art. 7 k.p.a., 12 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, 5. art. 690 k.c. poprzez niezastosowanie i uznanie, że najemca nieruchomości nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki, podczas gdy do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącej, na podstawie umowy najmu nieruchomości objętej nakazem rozbiórki przysługuje do niej tytuł prawny. Decyzja rozbiórkowa wpływa wprost na prawa skarżącej, gdyż określała w jakim zakresie będzie wykonywane prawo najmu nieruchomości. Nie można zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że interes prawny najemcy nieruchomości w postępowaniu administracyjnym nie może wynikać z art. 690 k.c. Organ dokonał wadliwej analizy przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów dotyczących najmu. Ustawodawca nadał najemcy prawo do wyłącznego i niezakłóconego korzystania z lokalu - przymiot skuteczności bezwzględnej. Najemca jest chroniony tak jak właściciel i ma prawo korzystać z rzeczy w sposób wyłączny i niezakłócony, z wyłączeniem nawet samego wynajmującego. Stąd na podstawie prawa cywilnego skarżącej przysługuje statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja PINB z dnia [...] października 2010 r., jest nakazem rozbiórki pomieszczenia sali konsumpcyjnej dobudowanej do budynku pod nazwą "[...]" – skierowanym do sp. z o.o. [...] w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, wobec braku przepisów szczególnych w tym zakresie, ustala się na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga się o jej prawach i obowiązkach, lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. We wniosku o stwierdzenie nieważności [...] sp. z o.o. podniosła, że adresatem kwestionowanej decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r., jest podmiot będący poprzednim najemcą lokalu, w którym wykonane były roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, a obecnym najemcą jest właśnie [...] sp. z o.o. w [...]. Pomijając okoliczność, że [...] sp. z o.o. w [...], właściciel działek nr [...] i [...] w [...], na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, oświadczyła, iż z dniem 19 stycznia 2018 r. rozwiązuje umowę najmu łączącą ją z [...] sp. z o.o. w [...], to brak jest normy prawnej, z której wynikałby interes prawny spółki w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż interes najemcy obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 837/05; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 695/17). Spółka [...] nie jest właścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] w [...], nie jest także adresatem kwestionowanej decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że postępowanie zakończone ww. decyzją rozbiórkową nie dotyczy interesu prawnego [...] sp. z o.o. W konsekwencji skarżącej spółce nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Skarżąca powoływała się na przepisy prawa cywilnego, tj. art. 690 k.c., który do ochrony praw lokatorów, w tym najemców, nakazuje stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma bowiem na celu zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane. Adresatów obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki wskazuje przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane - a spoczywa on na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Ochrona praw z tytułu najmu, wynikająca z art. 690 k.c., nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w sentencji.