VII SA/Wa 1455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, dla stacji kontroli pojazdów w miejscowości T., ul. [...], prowadzonej przez [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego Sp. z o.o. w T., zgodnych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów z rozszerzeniami o badanie c, e oraz stwierdził, że poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych w zakresie badania pojazdów rodzaju B wydane zostanie odrębną decyzją. W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, ze zm.), w art. 83 wskazują, iż badanie techniczne pojazdów może być prowadzone przez podstawową lub okręgową stację pojazdów, nie przewidują w ramach prowadzenia określonego rodzaju stacji innych badań niż wskazane w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju stacji. Zgodnie z zapisem art. 83 w/w ustawy, podstawowe stacje kontroli pojazdów wykonują badania pojazdów w zakresie sprawdzania oraz oceny prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, w szczególności pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska. Dlatego też obecnie jedynie ci przedsiębiorcy, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji pojazdów, przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808) zachowują je nadal. Organ w toku postępowania ustalił, że przedmiotowa stacja kontroli pojazdów prowadzona przez [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego była już przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie wydania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzji nr [...]. Następnie w dniu 1 kwietnia 2008 r. nastąpiło przekształcenie [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która w dniu 23 kwietnia 2008 r. została zarejestrowana w krajowym rejestrze sądowym. Z przedstawionej analizy dokumentów wynika, że wnioskująca nie nabyła uprawnień do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badań, gdyż przepisy w/w ustawy dają takie uprawnienia przedsiębiorcom, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów, przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808). W odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] Kolumna Transportu Sanitarnego Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji. Odwołująca się wskazała, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. przepisów z art. 1 pkt 43 – 46 ustawy z dnia 15 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 143, poz. 1032), w efekcie której to zmiany ustawodawczej zaszła konieczność zmiany dotychczasowej formy organizacyjnej [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w T. – która posiadała poświadczenie zgodności o rozszerzonym zakresie o badania c, e – poprzez jej likwidację i utworzenie nowej jednostki organizacyjnej – [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w T., działającej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie likwidacji [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w T. wszczął proces likwidacji jednostki. Na podstawie § 3 i § 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], [...] Kolumny Transportu Sanitarnego, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T. nabyła przedsiębiorstwo tj. zorganizowany zespół składników materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym nieruchomości i ruchomości, urządzenia, materiały, towary, itp. oraz przejęła, w trybie art. 23 1 kodeksu pracy, pracowników tego przedsiębiorstwa. Zgodnie zatem z art. 55 4 kodeksu cywilnego, nabywca przedsiębiorstwa tj. [...] Kolumna Transportu Sanitarnego spółka z o.o. w T. odpowiada za zobowiązania związane z prowadzeniem zlikwidowanego przedsiębiorstwa, a także zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, nabyła wszystkie koncesje, licencje i zezwolenia wydane dla [...]KTS w T. (art. 55 1 k.c.) i może korzystać z pozwoleń, poświadczeń, licencji, itp. wydanych dla swej poprzedniczki, a zatem może wykonywać badania c, e do końca 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę, organ wskazał, że art. 55 k.c. wskazuje jedynie jakie elementy wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Nie uzasadnione jest zatem twierdzenie, że nabywając przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 1 k.c. w drodze czynności cywilnoprawnej, czy w wyniku wniesienia go aportem do spółki, nabywca staje się automatycznie z mocy samego prawa podmiotem praw i obowiązków o charakterze publicznym przysługujących przedsiębiorstwu, a więc, że dochodzi tą drogą do sukcesji uniwersalnej. Zarówno koncesje, licencje jak i zezwolenia czyli prawa o charakterze administracyjnym, są to indywidualne akty administracyjne wydane dla konkretnych podmiotów. Zbycie przedsiębiorstwa jest przypadkiem jedynie sukcesji cywilnoprawnej, a więc obejmuje jedynie te składniki przedsiębiorstwa, które są regulowane prawem cywilnym. Nie jest natomiast przypadkiem sukcesji w zakresie stosunków administracyjnoprawnych lub np. stosunków z zakresu prawa pracy. Oznacza to, że zbycie przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzą koncesje, licencje, zezwolenia może obejmować tylko niektóre jego składniki, tj. z wyłączeniem koncesji, licencji i zezwoleń. Innymi słowy wskazanie przez ustawodawcę to, że coś wchodzi w skład przedsiębiorstwa nie przesądza o zbywalności takiego składnika. Natomiast art. 55 2 k.c., który stanowi, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystkie jego składniki, należy rozumieć ten sposób, że chodzi o wszystkie jego składniki, które są przenaszalne w drodze czynności cywilnoprawnej. Prawa o charakterze administracyjnym, jak wskazano powyżej, nie należą do tej kategorii. Z uwagi na powyższe, ustawodawca chcąc by prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym przechodziły na nabywcę, musi wyraźnie przewidzieć taką możliwość. Tak jak to ma miejsce np. w przypadku łączenia i podziału spółek prawa handlowego, zarówno bowiem art. 494 § 2 jak i art. 531 § 2 kodeksu spółek handlowych wyraźnie przewidują sukcesję administracyjnoprawną. Sukcesja administracyjnoprawna w przypadku łączenia i podziału spółek została zatem w kodeksie spółek handlowych przewidziana obok sukcesji cywilnoprawnej (odpowiednio art. 494 § 1 jak i art. 531 § 1 kodeksu spółek handlowych). Takie wyraźne wskazanie sukcesji administracyjnoprawnej oznacza, że na gruncie prawa spółek sukcesja cywilnoprawna nie obejmuje przejścia praw wynikających z decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Kolumna Transportu Sanitarnego sp. z o.o. w T. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca przywołała argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu, podnosząc, że w związku z nabyciem przedsiębiorstwa nabyła również, z uwagi na treść art. 55 k.c., wydane na rzecz [...] Kolumny Transportu Sanitarnego poświadczenia w tym z rozszerzonym zakresem o badania c, e do końca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] utrzymał, po rozpatrzeniu odwołania [...] Kolumny Transportu Sanitarnego Sp. z o.o. w T., decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą organ umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony. Zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) stację kontroli pojazdów może prowadzić przedsiębiorca, który spełnia warunki wskazane w ust. 3 w/w artykułu, w tym m.in. posiada siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest przedsiębiorcą wobec którego otwarto likwidację lub ogłoszono upadłość, nie był skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom, posiada wyposażenie kontrolno – pomiarowe oraz warunki lokalowe, gwarantujące wykonywanie odpowiedniego zakresu badań technicznych pojazdów, a także posiada poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań. Poświadczenie to wydaje za opłatą w drodze decyzji administracyjnej Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Wpis na listę przedsiębiorców wykonujących działalność regulowaną jaką jest prowadzenie stacji kontroli pojazdów ustawodawca uzależnił od spełnienia konkretnych warunków, spełnionych w czasie wydawania decyzji i trwających podczas jej ważności. Podkreślenia wymaga fakt, że przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do zindywidualizowanej osoby przedsiębiorcy. Obowiązujące w chwili wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przewidują dwa typy stacji kontroli pojazdów tj. podstawową i okręgową, bez konstrukcji mieszanych. Przepisy nie przewidują zatem możliwości prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji zastrzeżonych dla stacji okręgowej. Jedynie wyjątkowy charakter regulacji przejściowej czyli ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie gospodarczej na zasadzie odstępstwa od obecnie obowiązującego modelu umożliwiły przedsiębiorcom prowadzącym podstawowe stacje kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badania dalsze prowadzenie działalności w dotychczasowym zakresie. Regulacja ta dotyczy tylko i wyłącznie tych przedsiębiorców, którzy posiadali zezwolenie starosty na prowadzenie takiej działalności wydane przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, czyli przed dniem 21 sierpnia 2004 r. Oznacza to, że tylko przedsiębiorcy prowadzący podstawową stację kontroli pojazdów, którzy posiadali zezwolenie starosty na przeprowadzanie badań w rozszerzonym zakresie, wydane przed dniem 21 sierpnia 2004 r., mogą obecnie uzyskać decyzję poświadczającą spełnienie wymagań do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów o rozszerzonym zakresie badania. We wniosku skarżąca wnosiła o wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań, tj. jako podstawowa stacja kontroli pojazdów rodzaju B rozszerzonego o badania c, e. Organ w toku postępowania ustalił, że decyzja, o której zmianę wnioskuje strona, została wydana dla przedsiębiorstwa "[...] Kolumna Transportu Sanitarnego, ul. [...], T.". Decyzja ta poświadcza, że w prowadzonej przez w/w przedsiębiorstwo stacji kontroli pojazdów można wykonywać badania techniczne rodzaju B, o rozszerzonym zakresie c, e. Słusznie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 55 1 k.c. wskazuje jedynie jakie elementy wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Nabywając przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 k.c., w drodze czynności cywilnoprawnej, czy w wyniku wniesienia go aportem do spółki, nabywca nie staje się automatycznie z mocy samego prawa podmiotem praw i obowiązków o charakterze publicznym przysługujących przedsiębiorstwu, do sukcesji uniwersalnej. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 350/06, zezwolenie jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 55 2 k.c., który – wprowadzając zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa – zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia ustawowej przesłanki z art. 83 ust. 1 pkt 1 b Ustawy o ruchu drogowym, jaką było posiadanie zezwolenia starosty na wykonywanie badań przed dniem wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie wskazały zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., tj. brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku o wydanie poświadczenia nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym może jedynie oznaczać bezzasadność żądania strony. Organy obu instancji transportowego dozoru technicznego były władne i jednocześnie zobowiązane do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa materialnego. Decyzją umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ bowiem wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określona jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Należy więc zwrócić uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Ten ostatni przypadek stanowi podstawę do wydania decyzji merytorycznej przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wobec naruszenia przez oba te organy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy obu instancji będą miały na uwadze przedstawione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu rozważania dotyczące kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Obowiązkiem każdego z organów rozstrzygających niniejszą sprawę będzie wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.) na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydawania (art. 7 k.p.a.). Na marginesie zauważyć należy, że art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym został od chwili wydania zaskarżonej decyzji zmieniony.