VII SA/Wa 1457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi "[...] Sp. z o.o." sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego [...] Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala [...] Komendant Wojewódzki [...] Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...], na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w zw. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego [...] Straży Pożarnej [...] z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) w sprawie poprawy ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2013 r. przeprowadzono kontrolę w ww. budynku, będącym własnością odwołującej się Spółki, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. W celu ich usunięcia organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nakazał zapewnić w zakreślonym terminie: do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 (pkt 1), sprawność techniczną i funkcjonalną instalacji tryskaczowej, potwierdzoną protokolarnie (pkt 2), sprawność techniczną i funkcjonalną instalacji wodociągowej ppoż z punktami poboru wody tj. hydrantów 52, 25 i zaworów 52, potwierdzoną protokołem z badań (pkt 3). Organ wyjaśnił, że podstawę nałożenia opisanego obowiązku stanowił § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), nakazujący utrzymanie w sprawności urządzeń przeciwpożarowych, a więc przepis niezwiązany z remontem prowadzeniem, przebudową, zmianą sposobu użytkowania bądź adaptacją. Zaznaczył następnie, że zgromadzone dowody wskazują, iż instalacja tryskaczowa, hydrantów i zaworów hydrantowych w budynku Spółki nie posiada zasilania w wodę, zatem instalacje te nie spełniają funkcji urządzeń przeciwpożarowych. Powyższe może doprowadzić do nieodwracalnych skutków podczas pożaru z uwagi na wzrost mocy pożaru spowodowany brakiem jego kontroli poprzez instalację tryskaczową, a więc i do katastrofy budowlanej. Ponadto zwrócił uwagę, że skutki prowadzenia długotrwałych działań gaśniczych z uwagi na ograniczenia ratowników [...] SP w zakresie wykorzystania nawodnionych pionów mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi przebywających w obiekcie. Organ nie podzielił argumentacji strony, co do błędnej interpretacji przez organ st. podstawowego faktów oraz niewyczerpującego zebrania dowodów dających pogląd na całokształt funkcjonowania obiektu. Podkreślił, że protokół z kontroli sporządzono zgodnie z prawem, a skarżącemu umożliwiono czynne uczestnictwo na każdym etapie postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy, a przede wszystkim zarzutów odwołania, jak i zawartego w nim stanowiska strony; 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu odwoławczym dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a w związku z tym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, jak również błędne uznanie, że organ I instancji umożliwił stronie czynne uczestnictwo na każdym etapie postępowania, podczas gdy zaniechał poinformowania strony o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranego materiału w sprawie; 3. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji pierwszoinstancyjnej bez wymaganego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru architektoniczno - budowlanego, w zakresie zgodności z ustawą Prawo budowlane odłączenia ww. budynku od instalacji tryskaczowej i wodociągowej, podczas gdy było ono niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ I instancji nie zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jest decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2012 r[...], która potwierdza aktualny, faktyczny stan urządzeń przeciwpożarowych w [...], co miało wpływ na rozstrzygnięcie; 5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ I instancji zasadnie przyjął, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Wspólnota Lokalowa [...] są właścicielami budynków, podczas gdy nie ma to potwierdzenia w księgach wieczystych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że konieczne są jakiekolwiek odrębne uzgodnienia między spółką, a tymi podmiotami; oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy uzasadnione jest nakazanie stronie wykonania działań w niej określonych, podczas gdy urządzenia ppoż są w pełni sprawne, a brak ich zasilania spowodowany jest samowolnym i bezprawnym działaniem osób trzecich; Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie przeprowadził ponownie, samodzielnie postępowania wyjaśniającego, nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie dokonał samodzielnie wykładni przepisów prawa, jak i nie rozpoznał zarzutów odwołania, poza odniesieniem się do prawidłowości zebrania materiału dowodowego i umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nie uzasadnił motywów, jakimi się kierował. Organ odwoławczy wbrew art. 10 § 1 k.p.a. nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a uchybienie to ma charakter rażący, bowiem zarzut ten był zawarty już w odwołaniu. Uchybienie to dotyczy również organu I instancji. Nadto, zaskarżone decyzje wydano bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB [...], co było konieczne dla wydania prawidłowego orzeczenia, gdyż działania zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Lokalowej [...] doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania (art. 71 Prawo budowlane), na co wskazuje postanowienie Komendanta Miejskiego [...] Straży Pożarnej [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]), w którym zawiesza on niniejsze postępowanie ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym było stwierdzenie zgodności lub niezgodności z Prawem budowlanym odłączenia budynku przy ul. [...] w [...] od instalacji tryskaczowej. Spółka podniosła również, iż w toku postępowania organu I instancji, zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Lokalowej [...] przywrócił właściwą funkcję zbiornika ppoż. Dokonanie zatem jakichkolwiek modyfikacji było niecelowe technicznie, jak i bezprawne. Wobec przywrócenia właściwej funkcji zbiornika i ponownego przyłączenia go do systemu ochrony ppoż kompleksu [...], przywołana ekspertyza jak i projekty, na które powołał się organ I instancji pozostają nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznym. Strona podała, iż organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął za organem I instancji, że właścicielami budynków przy ul. [...] i [...] są Wspólnota Mieszkaniowa [...] i Wspólnota Lokalowa [...]. Stwierdzenie to nie ma podstaw w księgach wieczystych. Konsekwencją błędnej identyfikacji właścicieli było stwierdzenie przez organ I instancji braku dokumentu określającego służebność użytkowania instalacji przeciwpożarowych przez właścicieli poszczególnych etapów w związku z podziałem [...] na 4 niezależne obiekty lub aktu notarialnego. Skarżąca wskazała również, że stan zagrożenia pożarowego został wywołany wyłącznie przez bezprawne działania zarządzających ww. Wspólnotami. Podniesiono nadto, że wszelkie instalacje przeciwpożarowe w budynku przy ul. [...] są całkowicie sprawne, a możliwość ich prawidłowego funkcjonowania zapewnić może wyłącznie przywrócenie wspólnych instalacji do ich wcześniejszego stanu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeśli mogły mieć one wpływ na wynika sprawy, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wydane decyzje nie naruszają prawa. Przystępując do wyjaśnienia powyższego stanowiska przede wszystkim podkreślić trzeba, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) w art. 3 ust. 1 zobowiązuje m.in. osoby prawne korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do ich zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wskazał, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 2 pkt 3 tej ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest m.in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; W art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej prawodawca zobowiązał ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w formie rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W wykonaniu tego obowiązku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), dalej rozporządzenie. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawnionym do nakazania w formie decyzji administracyjnej ich usunięcia w określonym terminie jest komendant powiatowy (miejski) [...] Straży Pożarnej, jak stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009.12. 68). W kontrolowanej sprawie korzystając z powyższego uprawnienia Komendant Miejski [...] Straży Pożarnej [...] odnośnie budynku przy ul. [...] w [...] zastosował § 4 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat (...) utrzymują urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych określających m.in. kompetencje organów, podmioty zobowiązane i konsekwencje niezapewnienia wymaganej ochrony przeciwpożarowej, a więc tworzących spójny system służący ochronie życia i mienia osób przebywających m.in. w obiektach wielomieszkaniowych na wypadek pożaru, należało podzielić stanowisko organów co do konieczności nałożenia na skarżącą opisanych na wstępie obowiązków. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2013 r. wykazała bowiem, że budynek przy ul. [...] w [...] nie posiada sprawnej technicznie i funkcjonalnie instalacji tryskaczowej oraz instalacji wodociągowej z punktami poboru wody w postaci hydrantów 52 i 25 oraz zaworów 52 (§ 18, 19 i 21 ww. rozporządzenia). Obiekt do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej winien posiadać również dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o pojemności łącznej nie mniejszej niż 100 m 3 (pkt 1). W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie podnoszone przez skarżącą okoliczności, bezprawnego działania zarządzających Wspólnotą Mieszkaniową [...] i Wspólnotą Lokalową [...]. W świetle przytoczonych na wstępie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów to na właściciela obiektu - co do zasady - prawodawca nałożył obowiązki zapewnienia ochrony przeciwpożarowej obiektu. W konsekwencji skarżąca, jako właściciel budynku przy ul. [...] winna podjąć wszelkie kroki i środki, aby obowiązki te wypełnić na przykład poprzez uzyskanie odpowiednich służebności użytkowania urządzeń przeciwpożarowych, skoro nieruchomości wchodzące w kompleks budynków [...] zostały wyodrębnione prawnie, a nawet poprzez przeprowadzenie robót budowlanych w celu niezależnego zabezpieczenia budynku skarżącej w tym zakresie. Nie można podzielić stanowiska strony, że organy [...] Straży Pożarnej powołane, co wymaga ponownego podkreślenia, w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem miałyby uzależniać wykonanie wymaganych prawem obowiązków od wyjaśnienia sporów między właścicielami budynków sąsiednich. Nie można przy tym pominąć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od [...] listopada 2011r., a przeprowadzona w dniu [...] lutego 2013r. kolejna kontrola wykazała, że nadal w przedmiotowym budynku utrzymuje się stan zagrożenia pożarowego w ustalonym przez organy zakresie. W związku z powyższym, na fakt ten nie mogła mieć wpływu powoływana w skardze decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...], którą umorzono postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zbiornika przeciwpożarowego na funkcje magazynowe w budynku Wspólnoty Lokalowej [...], w nieuwzględnieniu której skarżąca upatrywała naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie decyzji organu "nadzoru architektoniczno - budowlanego". W konsekwencji, jako chybiony należało ocenić również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 kpa wyjaśnić trzeba, że przepis ten ma zastosowanie w każdym rodzaju i na każdym etapie postępowania administracyjnego, a więc i w postępowaniu odwoławczym, o ile organ odwoławczy przed wydaniem decyzji prowadzi postępowanie dowodowe. Jeśli jednak rola organu II Instancji ogranicza się do rozpoznania środka odwoławczego, bowiem organ nie prowadzi postępowania uzupełniającego, to odwołanie stanowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zawiera zgłoszone żądanie. W takim przypadku nie można skutecznie zarzucić organowi, że uchybił zasadzie wynikającej z art. 10 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., V SA/Wa 1004/06, LEX nr 339635). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż [...] Komendant Wojewódzki [...] Straży Pożarnej oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Nadto, strona winna wykazać, że naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07). Takich okoliczności jednak skarżąca nie przedstawiła powołując się tylko ogólnikowo na obszerność zgromadzonego materiału dowodowego i stopień skomplikowania sprawy. Na koniec podkreślić trzeba, że załączonych do akt odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] ([...]) oraz [...] ([...]) wynika, iż w powyższych budynkach zostały wyodrębnione poszczególne lokale, które stanowią odrębny przedmiot własności, a więc odrębne nieruchomości. W konsekwencji powstały, jak podnosi sama skarżąca, Wspólnoty Mieszkaniowe [...] oraz [...], które tworzy ogół właścicieli wyodrębnionych lokali (art. 6 ustawy o własności lokali), a to z kolei oznacza, że skarżąca nie jest - właścicielem ww. obiektów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.