VII SA/Wa 1457/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku ([...]) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 1 art.89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze. zm) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania S. T., reprezentowanej przez adwokata M. O., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...][...] obręb [...] położonych przy ul. K. w G., ze względu na brak kompetencji (...) do orzekania na przedmiotowym terenie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół urbanistyczno-budowlany miasta G., powstały w 1670 r. z inicjatywy biskupa S. W., obejmujący historyczny układ urbanistyczny oraz część skarpy wiślanej, w granicach oznaczonych na planie stanowiącym integralną część decyzji. Jedyną stroną decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. była gmina G., która w dniu 19 listopada 1990 r. wniosła od niej odwołanie. Uznając zasadniczość przedstawionej w odwołaniu argumentacji, Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał "Instrukcję" do decyzji nr [...] o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. wraz z warunkami konserwatorskimi, zmieniając tym samym decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r. m.in. przez wprowadzenie podziału miasta na strefy konserwatorskie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowa instrukcja stanowi decyzję administracyjną, która została wydana w trybie art. 132 kpa po rozpatrzeniu odwołania burmistrza Miasta i Gminy G. Uwzględniono w niej w całości stanowisko odwołującego, co uprawniało do wydania nowej decyzji w trybie tzw. samokontroli. Jednocześnie zdaniem organu I instancji po wydaniu decyzji na podstawie art. 132 kpa (przedmiotowej instrukcji) obowiązujący wpis do rejestru układu urbanistycznego G. określa "węższy teren" zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta niż wskazany w decyzji z [...] sierpnia 1990r. Nieruchomości objęte robotami budowlanymi (działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]) położone przy ul. K. znajdują się poza terenem objętym ochroną konserwatorską, co oznacza brak kompetencji organów ochrony zabytków do podejmowania działań odnośnie tych nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odnosząc się do żądania skarżącej S. T. wstrzymania robót budowlanych na terenie wskazanych działek przy ul. K. w G., przywołał art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, iż wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub jego otoczeniu, wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Wstrzymania robót budowlanych przy zabytku może domagać się jedynie strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wskazanych nieruchomości, na których realizowane są roboty budowlane, w związku z czym nie mogła zostać uznana za stronę, której przysługuje legitymacja do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zdaniem organu odwoławczego żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony stanowi jedną z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, w związku z czym zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako odpowiadającą prawu należało utrzymać w mocy stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła S. T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 kpa poprzez przyjęcie, że prawidłowym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r., ponieważ nie zachodziły przesłanki do umorzenie postępowania, – naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że S. T. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie wniesionego odwołania z dnia 29 lipca 2015 r. i nieustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu. Skarżąca wskazała, że teren, na którym położone są działki objęte robotami budowlanymi na podstawie udzielonego inwestorowi E. pozwolenia na budowę objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] sierpnia 1990 r., co oznaczało konieczność, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót. Taka decyzja przez konserwatora zabytków nie została wydana. W tym stanie faktycznym uprawnione było jej żądanie wstrzymania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykonywanych bez pozwolenia tego organu robót budowlanych. Wskazała nadto, że Konserwator już w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. skierowanym do Starosty P. nie miał wątpliwości, że teren objęty pracami inwestora E. podlega ochronie konserwatorskiej. Jednakże w kolejnym piśmie z dnia 25 maja 2015 r. ten sam organ przyjął odmienne stanowisko, podtrzymywane również w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W 2001 r. występowała o pozwolenie na budowę i musiała uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków. Opiniujący projekt budowlany [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyrażał żadnych wątpliwości, co do objęcia przedmiotowego terenu (na którym położona jest także nieruchomość Skarżącej) ochroną konserwatorską. Niezależnie od powyższego w skardze podniesiono, iż umorzenie postępowania przez organ I instancji nie nastąpiło z powodu braku przymiotu strony skarżącej, ale z powodu uznania, że teren objęty wnioskiem znajdował się poza strefą objętą ochroną konserwatora. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ale w treści uzasadnienia podważył status S. T. do bycia stroną danego postępowania. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że status ten nie został zakwestionowany przez organ I instancji, który wszczął i prowadził postępowanie w tym zakresie. Przymiot strony nie został zakwestionowany przez organ na etapie wstępnej kontroli wniosku, ani na etapie wstępnej dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując jednak na inne powody umorzenia postępowania niż organ I instancji. Tym samym nie odniósł się do zarzutów odwołania, którego w ogóle nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 60/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. sp. z o.o. Sp. K. pozwolenia na budowę budynków mieszkaniowych na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. K. w G. Z treści wyroku wynika, że Starosta P. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa postępowania zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie powołując się na instrukcję do decyzji, zawężającą teren ochrony konserwatorskiej miasta G. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy pomimo, że w aktach sprawy brak było instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta [...] do decyzji nr [...] z dnia [...].08.1990 r. co uniemożliwiło Sądowi kontrolę ustaleń poczynionych przez organy. Powyższe wskazania Sądu zachowują swoją aktualność także w stanie faktycznym niniejszej sprawy, której akta administracyjne także nie zawierają przedmiotowej instrukcji zmieniającej decyzję z [...] sierpnia 1990 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd w pełni aprobuje stanowisko skarżącej, co do braku merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania i ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych wszczęte zostało przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wniosek skarżącej, której przymiotu strony organ nie zakwestionował. Decyzja organu I instancji umarzająca wszczęte postępowanie była wynikiem oceny organu, co do braku własnych kompetencji do orzekania z uwagi na pozostawanie terenu objętego robotami budowlanymi poza strefę ochrony konserwatorskiej, która została ograniczona przedmiotową instrukcją. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję I instancji wskazał na prawidłowość rozstrzygnięcia (osnowy) przyjął jednak, że bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem skierowania decyzji do osoby, która nie jest stronę w sprawie. Przypomnieć w związku z tym należy, że art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, który ma obowiązek rozpatrzeć ponownie sprawę merytorycznie w jej całokształcie i ustosunkować się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W przyjętym przez organ odwoławczy stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do merytorycznego jej rozpoznania z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie i na której wniosek postępowanie nie powinno być wszczęte. Organ zatem powinien orzekać na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydając decyzję kasacyjną. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że umorzenie postępowania przez organ I instancji z powodu braku kognicji do orzekania może być utrzymane w mocy przez organ odwoławczy ze zgoła innym uzasadnieniem. Przeczy temu treść art. 107 § 3 kpa, którzy nakłada na organ m. in. obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać nadto należy, że organ konserwatorski nie podjął żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Kierując się powyższą argumentacją Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.