VII SA/Wa 1458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 27a ust. 3 pkt 3 i art. 27c ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), po rozpatrzeniu odwołania M.I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie odmowy przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nieruchomości - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [ października 2020 r. M. I. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "wnioskodawca") wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu z Zakładem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w S.K. (dalej: "Zakład") dotyczącego odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, położonych na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] i [...] w miejscowości S., gmina S.. Do wniosku załączono pismo Zakładu z dnia [... ] września 2020 r. o odmowie wydania warunków technicznych oraz pismo wnioskodawcy z [...] października 2020 r., stanowiące deklarację wykonania brakującego odcinka sieci. Następnie, po wszczęciu postępowania przez organ I instancji, Zakład pismem z 23 listopada 2020 r. wyjaśnił, że do czasu zrealizowania omawianej inwestycji w zakresie produkcji wody i jej przesyłu, przyłączanie nowych odbiorców na terenie gminy S. może być przyczyną pogorszenia warunków dostawy wody dla obecnych odbiorców, zwłaszcza w okresach szczytowego zapotrzebowania w wodę. Wskazał, że wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nie było możliwe ze względu na brak kanalizacji na działce nr ew. [...] która pozwoliłaby na odprowadzenie ścieków z planowanej inwestycji. Dodatkowo Zakład podkreślił, że sprawa dotycząca działek nr ew. [...] [...] [...] i [...] była już rozpatrywana przez organ regulacyjny, który decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz określenia warunków technicznych tego przyłączenia na przedmiotowych działkach. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] odmówiono już przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz określenia warunków technicznych przyłączenia nieruchomości położonych na działkach nr ew. [...] , [...] [...] i [...] , obręb S. dla wnioskodawcy przez Zakład. Od decyzji tej wnioskodawca odwołał się do Sądu Okręgowego w W.– Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z tego względu w ocenie organu I instancji wystąpiły przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, wskazując że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył wpięcia do wodociągu prywatnego, a także zarzucając brak należytego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnego rozważenia w sytuacji, gdy zachodziła konieczność dokonania prawidłowych badań wydajności nominalnej i ciśnienia hydrantu zewnętrznego na wodociągu, do którego przyłączenia oraz określenia warunków technicznych domagał się wnioskodawca. Równocześnie w uzasadnieniu odwołania wnioskodawca podkreślił, że w art. 105 k.p.a. nie zostało wymienione pojęcie zawisłości sporu, stanowiącego przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania. Co więcej, w niniejszym przypadku nie można uznać istnienia tożsamości sprawy, bowiem wniosek zakończony decyzją z [...] czerwca 2020 r. dotyczył przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz określenia warunków technicznych przyłączenia do wodociągu gminnego zlokalizowanego w S. przy ul. R. natomiast w analizowanej sprawie wniosek dotyczy przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz określenia warunków technicznych na wpięcie do wodociągu prywatnego zlokalizowanego w S. przy ul. Z.. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Prezes Wód Polskich decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił swoją właściwość w niniejszej sprawie. Wskazał, że wnioskodawca w piśmie z dnia 26 października 2020 r. określił, że jego podanie dotyczy przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osiedla budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] obręb S. . Spółka wskazała zamiar przyłączenia projektowanych budynków od strony ul. Z. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, czy występuje tożsamość ze sprawą uprzednio procedowaną przez organ regulacyjny i zakończoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. O tożsamości można bowiem mówić, gdy istnieje identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny, a w analizowanym przypadku nie wyjaśniono czy i w jakim zakresie zmianie uległy okoliczności faktyczne, w tym w szczególności dotyczące sposobu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Zdaniem Prezesa Wód Polskich biorąc uwagę powyższe okoliczności, organ I instancji przedwcześnie uznał niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe i orzekł o jego umorzeniu. Sprzeciw od decyzji Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w S. K. domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku obarczenia kontrolowanej decyzji uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej dodał, że obecnie w Sądzie Okręgowym w [...] [...] Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, toczy się postępowanie z powództwa M. I. sp. z o.o. sp. k. przeciwko Dyrektorowi Regionalnemu Zarządu Gospodarki Wodnej we W. przy udziale skarżącej (sygn. akt [....] ). Postępowanie to dotyczy samego faktu odmowy przyłączenia tych samych działek. Tak więc niezależnie od wskazanego sposobu ich przyłączenia, skarżący nie zaaprobuje takiej działalności z uwagi na brak możliwości produkcyjnych wody przez skarżącą. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wód Polskich wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie odmowy przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do osiedla budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...] , [...] [...] [...] obręb S. Organ I instancji ustalił, że jak podkreślił w swoim piśmie Zakład Gospodarki Komunalnej sp.z o.o. do czasu zrealizowania inwestycji w zakresie produkcji wody i jej przesyłu przyłączenie nowych odbiorców na terenie gminy S. może być przyczyną pogorszenia warunków dostawy wody dla obecnych odbiorców, zwłaszcza w okresach szczytowego zapotrzebowania na wodę. Wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nie było możliwe z uwagi na brak sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] która pozwalałaby na odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji. Przyczyną zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a, było ustalenie , że sprawa dotycząca działek nr ew. [...] [....] [...] i [...] była już rozpatrywana przez organ regulacyjny, który decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz określenia warunków technicznych tego przyłączenia na przedmiotowych działkach. Od decyzji tej wnioskodawca odwołał się do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z tego względu w ocenie organu I instancji wystąpiły przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem zaszła sytuacja zawisłości sporu ( lis pendens). Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że o zakresie i przedmiocie postepowania decyduje wnioskodawca ( w postepowaniu wszczynanym na żądnie strony), a w sprawie niniejszej M. I. sp. z o.o. sp.k z siedziba w K. , we wniosku z dnia 26 października 2020r. wskazała na zamiar przyłączenia projektowanych budynków od strony ul. Z., w tym określenia warunków technicznych na wpięcie do wodociągu prywatnego przy ul. Z. . Jednocześnie spółka deklaruje załączenie zgody na przyłączenie pochodzącej od właściciela wodociągu. Wnioskodawca załączył do akt postępowania administracyjnego protokół z badania hydrantu zlokalizowanego przy ul. Z. w S. . Natomiast wniosek zakończony decyzją odmowną z dnia [...] czerwca 2020r. dotyczył przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz przyłączenia do wodociągu gminnego zlokalizowanego w S. przy ul R. Prawidłowość zastosowania przez organ I instancji normy art 105 § 1 k.p.a, determinuje stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18, LEX nr 3115482). Słusznie więc podkreślił organ odwoławczy, że o ile tożsamość wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, to już nieoczywistym jest uznanie , że mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową, przy niezmienionym stanie prawnym. Jednak organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy nie doszło do zmiany stanu faktycznego, w tym przede wszystkim okoliczności dotyczących przyłączenia wnioskowanych nieruchomości do sieci wodociągowej ZGK czy też do sieci prywatnej należącej do innego podmiotu. W tej sytuacji decyzje o umorzeniu postępowania należało uznać za przedwczesną, zaś zadaniem organu I instancji będzie jednoznaczne ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia ze sprawą uprzednio rozstrzygnięta czy też tożsamość przedmiotowa sprawy jednak nie wystąpiła. W tym ostatnim przypadku zadaniem organu I instancji będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora z dnia 26 października 2020r. Należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie art. 7 i 77 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie więc organ odwoławczy wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sposobu oraz trasy przyłączenia ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, położonych na działkach nr ew. [...] , [...] [...] i [...] w miejscowości S. do sieci wodociągowej, co w konsekwencji winno doprowadzić organ do wydania decyzji w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Prezesa Wód Polskich prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.