II OSK 1982/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 747/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 747/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości budynku, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "ustalenia czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. na działce nr [...] w L. budynku nie prowadzi do naruszeń obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2016 r. J. M. złożył w siedzibie organu pismo w przedmiocie określonym tak, jak powyżej cytowany. Następnie wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne, w którym wnioskodawca był stroną. Dotyczyło ono robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w L. i zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że udzielił J. M. w dniu [...] lutego 2016 r. pisemnej odpowiedzi, w której wskazano istotne okoliczności oraz wyjaśniono, że wysokość budynku po zakończeniu budowy winna być zgodna z wysokością określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Twierdzenia te zostały powtórzone w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na kolejne podanie J. M. w tej sprawie z dodatkowym wskazaniem, że faktyczną wysokość budynku będzie można ustalić dopiero po zakończeniu budowy. Po otrzymaniu od organu opisanych powyżej pisemnych wyjaśnień – J. M. podjął działania zmierzające do zobowiązania powiatowego organu nadzoru budowlanego i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie opisanym w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 20/16), uwzględnił skargę J. M. na bezczynność i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że stosując się z kolei do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wynikających z motywów wyroku z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 859/16) uchylającego postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, przeprowadził w dniu [...] lipca 2016 r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. wykonano parter, pierwsze i drugie piętro oraz strop nad drugim piętrem. Na stropie wymurowano fragment komina oraz fragment ściany klatki schodowej. W trakcie tej czynności organ ustalił też, na podstawie wpisów w dzienniku budowy, że po uzyskaniu przez inwestora decyzji z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, roboty były prowadzone jedynie w powierzchniach piwnicy i pomieszczeniu sklepowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podał, że ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. odniósł do stanu istniejącego w czasie oględzin z dnia [...] maja 2005 r. wykonanych w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]). Upoważnia to do stwierdzenia, że w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowego budynku nic się od 2005 r. nie zmieniło. Organ podkreślił, że w chwili obecnej nie można mówić o "faktycznej wysokości wznoszonego budynku", bowiem budynek jest w trakcie budowy i nie wykonano jeszcze więźby dachowej, zatem brak jest najwyżej położonego punktu konstrukcji przekrycia budynku (kalenicy), do którego mierzona jest wysokość budynku. Organ orzekający zwrócił uwagę, że zgodność wysokości budynku określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym z przepisami ustawy – Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, wydanymi na jej podstawie została prawomocnie stwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 24/15. Zdaniem organu w sytuacji istniejącej w sprawie zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez J. M. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego organ odwoławczy przedstawił okoliczności i fakty zaistniałe w związku z pismem wniesionym przez J. M. w dniu [...] lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Następnie – motywując podjęte w sprawie orzeczenie – wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonego zażaleniem postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przedstawił sposób interpretacji pojęcia "inne przyczyny", użytego przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym i wskazał, że w jego ocenie i przy uwzględnieniu treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 859/16) prawidłowa jest orzeczona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści powołanego powyżej wyroku wynika, że prezentowane przez organy stanowisko, wykluczające możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony, mogłoby być uznane za zasadne, gdyby jednoznacznie wykazane zostało, iż "faktyczna wysokość wznoszonego budynku", na którą wskazuje J. M., to wysokość jaka istniała już w stanie faktycznym przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (a więc tą decyzją zalegalizowana) i nadal nie zmieniona. W sprawie organ pierwszej instancji ustalił, iż w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowego budynku nic się nie zmieniło od 2005 roku. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, ponieważ istnieje tożsamość pomiędzy przedmiotem żądania J. M. a sprawą rozstrzygniętą decyzją z 2013 roku. W rozpatrywanym przypadku, pomimo zmiany inwestora, występuje tożsamość podmiotowa, bowiem występuje tożsamość podmiotu praw i obowiązków, istnieje także ten sam stan prawny przy niezmienionym stanie faktycznym (w zakresie dotyczącym wysokości stan faktyczny nie uległ zmianie) oraz występuje ten sam przedmiot w obu sprawach. Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez organ drugiej instancji zakwestionował J. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W piśmie procesowym doręczonym sądowi w dniu [...] marca 2018 r., zawierającym załącznik graficzny, skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze i jej uzasadnieniu, a ponadto zarzucił organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowe zrozumienie kategorii "faktycznej wysokości wznoszonego budynku", którą dla skarżącego stanowiła "aktualna – obecnie zachodząca wysokość". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia sąd I instancji stwierdził, że jego powinnością jest ustalenie, czy organy właściwe instancyjnie w sposób uprawniony skorzystały z regulacji art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i odmówiły J. M. wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym w piśmie wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] lutego 2016 r. i następnie doprecyzowanym. Podał, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie wskazanego wyżej przepisu jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. W nauce i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji publicznej stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 kpa prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 kpa, jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu wojewódzkiego przeprowadzona w dniu [...] lipca 2017 r. czynność kontrolna potwierdziła tożsamość okoliczności w zakresie wysokości realizowanego budynku i jego odległości od innych obiektów, istniejących aktualnie i ustalonych przy wydaniu decyzji w dniu [...] października 2013 r. Dodatkowo sąd wyjaśnił, że zasadnie wskazywały organy właściwe instancyjnie, że wobec stwierdzonego w trakcie czynności kontrolnej etapu realizacji przedmiotowego budynku, w tym braku zadaszenia tego obiektu i braku pełnej konstrukcji więźby dachowej nie jest możliwe prawidłowe określenie jego faktycznej wysokości i dokonanie ustaleń w zakresie wnioskowanym przez skarżącego w pismach z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. nr 30 poz. 168 z póz zm.) w zw. art. 6, 7, 8, 15 k.p.a. i w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.) i w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), wskutek niewłaściwego zastosowania tych przepisów wobec nieuprawnionego przyjęcia w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, że zachodzi tu między przedmiotem żądania skarżącego z [...] lutego 2016 r. a sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] października 2013 r. (znak: [...]) tożsamość faktyczna i w rezultacie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew temu co twierdzi sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie znacznie wcześniej aniżeli na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jednoznacznie artykułował, że posługując się kategorią "faktyczna wysokość wznoszonego budynku" miał na myśli "aktualną - obecnie zachodzącą wysokość", zaś sąd oczywiście bezpodstawnie przyjął, że skarżący dopiero w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. wyłożył istotę swego wniosku, przez co organy nadzoru budowlanego właściwie w czasie podejmowania czynności w sprawie nie mogły tak odczytać jego istoty, stąd swoje stanowisko odnosiły do żądania zawartego w piśmie z [...] lutego 2016 r. i z [...] kwietnia 2016 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie broni się więc pogląd, że co najmniej organ drugiej instancji nie dysponował na etapie postępowania instancyjnego określoną w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. jednoznaczną treścią żądania skarżącego kasacyjnie, który z jednej strony żądał przeprowadzenia faktycznej czynności pomiarowej celem ustalenia aktualnej, tj. istniejącej (w danym momencie) wysokości (wyrażonej liczbowo), z drugiej zaś musiał posługiwać się przedmiotową kategorią ujednoznaczniającą, czyli aktualnej wysokości tego konkretnego obiektu budowlanego. Administracyjny organ odwoławczy w ramach procedury zażaleniowej nie tylko mógł, ale i na podstawie zasady praworządności zobligowany był do tego, aby właściwie odczytać wniosek strony, determinujący przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1k.p.a w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości budynku. Przypomnieć należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postepowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie, wbrew temu co przyjął sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego taka sytuacja nie zachodzi. Mamy tu bowiem tylko ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany – budynek usługowo-mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Niewątpliwie toczyło się postępowanie jurysdykcyjne dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych tego obiektu zakończone w dniu [...] października 2013r. decyzją znak [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w/w decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 101/14 oddalił skargę. Od wyroku J. M. wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 stycznia 2016 r., sygnatura akt II OSK 24/15. Wniosek J. M. z dnia [...] lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. dotyczył, jak wskazał sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego ustalenia "faktycznej wysokości wznoszonego budynku", faktycznej, czyli aktualnej, rzeczywistej, istniejącej w dniu pomiaru. Nie ulega wątpliwości, że są to zupełnie odrębne postępowania, choć niewątpliwie ze sobą powiązane. Żądanie strony wszczęcia postępowania jest inne, nie dotyczy zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zatem nie budzi wątpliwości, że nie ma tożsamości wniosku podnoszonego przez stronę obecnie. Skarżący kasacyjnie chce ustalenia czy roboty budowlane, w zakresie wysokości budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Wbrew temu co twierdzą organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu postanowień, że nie można mówić o faktycznej wysokości wznoszonego budynku, bo budynek jest w trakcie budowy i nie wykonano jeszcze więźby dachowej), również w trakcie prac budowlanych można dokonać kontroli i ustalić wysokość obiektu. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] września 2017 r., nr [...] i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wszcznie postępowanie w sprawie, dokona kontroli wznoszonego budynku, ustali jego wysokość i sprawdzi czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. W zależności od tych ustaleń umorzy postępowanie w sprawie lub będzie je prowadził. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.