II SA/Wr 747/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2018r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości budynku oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "ustalenia czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. na działce nr [...] w [...] budynku nie prowadzi do naruszeń obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2016 r. J. M. złożył w siedzibie organu pismo w przedmiocie określonym tak, jak powyżej cytowany. Następnie organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne, w którym wnioskodawca był stroną, dotyczące robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] , zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ orzekający wyjaśnił ponadto, że w tych okolicznościach udzielił J. M. w dniu [...] lutego 2016 r. pisemnej odpowiedzi, w której wskazano istotne okoliczności oraz wyjaśniono, że wysokość budynku po zakończeniu budowy winna być zgodna z wysokością określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Twierdzenia te zostały powtórzone w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na kolejne podanie J. M. w tej sprawie z dodatkowym wskazaniem, że faktyczną wysokość budynku będzie można ustalić dopiero po zakończeniu budowy. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że po otrzymaniu od organu opisanych powyżej pisemnych wyjaśnień – J. M. podjął działania zmierzające do zobowiązania powiatowego organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie opisanym w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., korzystając z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, skargi na bezczynność oraz środków zaskarżenia kwestionujących zasadność i legalność postanowienia z dnia [...] września 2016 r. (znak: [...]) orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał m.in., że wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 20/16), uwzględniającym skargę J. M. na bezczynność, wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 kpa do sprecyzowania czynności żądanej od organu nadzoru budowlanego. W doręczonej organowi w dniu [...] września 2016 r. odpowiedzi na wezwanie J. M. wyjaśnił, że domaga się ustalenia przez organ, czy wysokość obiektu opisanego we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. określona w projekcie zamiennym, zatwierdzonym przez organ orzekający decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego i wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Organ orzekający wyjaśnił też w tej części uzasadnienia, że stosując się z kolei do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wynikających z motywów wyroku z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 859/16) uchylającego postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, przeprowadził w dniu [...] lipca 2016 r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...]obręb [...] przy ul. [...] w [...] wykonano parter, pierwsze i drugie piętro oraz strop nad drugim piętrem. Na stropie wymurowano fragment komina oraz fragment ściany klatki schodowej. W trakcie tej czynności organ ustalił też na podstawie wpisów w dzienniku budowy, że po uzyskaniu przez inwestora decyzji z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, roboty były prowadzone jedynie w powierzchniach piwnicy i pomieszczeniu sklepowym. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. odniósł do stanu istniejącego w czasie oględzin z dnia [...] maja 2005 r. wykonanych w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]), a to upoważnia do stwierdzenia, że w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowego budynku nic się od 2005 r. nie zmieniło. Organ podkreślił, że w chwili obecnej nie można mówić o "faktycznej wysokości wznoszonego budynku, bowiem budynek jest w trakcie budowy i nie wykonano jeszcze więźby dachowej, zatem brak jest najwyżej położonego punktu konstrukcji przekrycia budynku (kalenicy), do którego mierzona jest wysokość budynku. Organ orzekający zwrócił przy tym uwagę, że zgodność wysokości budynku określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym z przepisami ustawy – Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, wydanymi na jej podstawie została prawomocnie stwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 24/15. Zdaniem organu w sytuacji istniejącej w sprawie zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie – powołując się na poglądy judykatury administracyjnej organ wyjaśnił, że przez "inne przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez J. M. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił okoliczności i fakty zaistniałe w związku z pismem wniesionym przez J. M. w dniu [...] lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie – motywując podjęte w sprawie orzeczenie – wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonego zażaleniem postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wcześniej przywołanego. Organ przedstawił również sposób interpretacji pojęcia "inne przyczyny", użytego przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym i wskazał, że w jego ocenie i przy uwzględnieniu treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 859/16) prawidłowa jest orzeczona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że z treści powołanego powyżej wyroku wynika, że prezentowane przez organy stanowisko, wykluczające możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony, mogłoby być uznane za zasadne, gdyby jednoznacznie wykazane zostało, iż "faktyczna wysokość wznoszonego budynku", na" którą wskazuje J. M., to wysokość jaka istniała już w stanie faktycznym przed wydaniem decyzii o zatwierdzeniu projektu budowlanego" zamiennego (a więc tą decyzją zalegalizowana) i nadal nie zmieniona. Podkreślił też, że organ pierwszej instancji ustalił, iż w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowego budynku nic się nie zmieniło od 2005 roku. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, ponieważ istnieje tożsamość pomiędzy przedmiotem żądania J. M. a sprawą rozstrzygniętą decyzją z 2013 roku. Wskazał również, iż o tożsamości spraw można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawie, ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz ten sam przedmiot w obu sprawach, powołując się przy tym na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym tożsamość przedmiotowa winna obejmować zarówno podstawę prawną jak i stan faktyczny, ale z ograniczeniem do faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem są to zarówno fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, chociaż przy zastosowaniu tego samego przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku, pomimo zmiany inwestora, występuje tożsamość podmiotowa, bowiem występuje tożsamość podmiotu praw i obowiązków, istnieje także ten sam stan prawny przy niezmienionym stanie faktycznym (w zakresie dotyczącym wysokości stan faktyczny nie uległ zmianie) oraz występuje ten sam przedmiot w obu sprawach. Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez organ drugiej instancji zakwestionował J. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając jednocześnie wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów prawa tj.: 1. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 z póz zm. - dalej jako Kpa) w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa i w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690 ze zm. - dalej jako rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) poprzez brak wykazania zachodzenia między przedmiotem żądania z dnia [...] lutego 2016 r. a sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] października 2013 r. tożsamości faktycznej; 2. art. 124 § 2 Kpa w zw. z 11 Kpa i w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak jego adekwatnego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi J. M. przedstawił szczegółową argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum, podważając przede wszystkim zasadność uznania przez organy właściwe instancyjnie tożsamości wskazywanych spraw. W piśmie procesowym doręczonym Sądowi w dniu [...] marca 2018 r., zawierającym załącznik graficzny, skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze i jej uzasadnieniu, a ponadto zarzucił organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowe zrozumienie kategorii "faktycznej wysokości wznoszonego budynku", którą dla skarżącego stanowiła "aktualna – obecnie zachodząca wysokość". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odwołał się do treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej, wyjaśniając dodatkowo, że zarzuty skargi zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie powinnością Sądu było ustalenie, czy organy właściwe instancyjnie w sposób uprawniony skorzystały z regulacji art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i odmówiły J. M. wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym w piśmie wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2016 r. i doprecyzowanym w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] września 2016 r., w którym skarżący wskazał, że domaga się ustalenia przez organ, czy wysokość obiektu opisanego we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. określona w projekcie zamiennym zatwierdzonym przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Przypomnienia zatem wymaga, że w piśmie doręczonym organowi pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2016 r. J. M. wniósł o "ustalenie, czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego przez M. J. na działce nr [...] w [...] nie prowadzi do naruszeń obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący podał, że posługując się określeniem "faktyczna wysokość wznoszonego budynku" miał na myśli "aktualną – obecnie zachodzącą wysokość". Taką interpretacją treści wniosku nie dysponowały jednak organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie w czasie podejmowana czynności w tej sprawie, a swoje działania odnosiły do żądania zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...]kwietnia 2016 r., nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania w tak określonym przedmiocie. Sąd podziela ocenę organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Podstawą prawną postanowienia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowił powoływany wcześniej przepis art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W nauce i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji publicznej stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 kpa prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 kpa, jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu istotne w sprawie również jest, że wskazywany we wniosku J. M. z dnia [...] lutego 2016 r. przepis wykonawczy tj. § 13 ust. 4 powoływanego rozporządzenia stanowi o wymaganej w zabudowie śródmiejskiej odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów dla zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń i warunkach, które muszą być spełnione dla uniknięcia nadmiernego przesłaniania takiego budynku. Wskazać zatem należy, że kwestia dostosowania wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową realizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] do warunku określonego w przepisie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a poprzez to do przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 tego aktu wykonawczego została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 24/15). Sąd uznał wysokość tego budynku określoną w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2013 r. udzielającą jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych za prawidłową, tak samo, jak odległość w jakiej usytuowany został opisany budynek od innych obiektów, w tym należącego do J. M. budynku usytuowanego na przeciwległej działce oznaczonej numerem [...]. Sąd w składzie obecnie orzekającym w sprawie, podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie, uwzględnił też – stosownie do przepisu art. 153 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 20/16) i z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 856/16). W motywach wyroku uwzględniającego skargę J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Sąd w składzie wówczas orzekającym stwierdził, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61a §1 kpa przepis ten powinien być przez organ zastosowany, a w drugim z powołanych wyroków (z dnia [...] marca 2017 r.), że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym przez wnioskodawcę – J. M. wymaga wykazania tożsamości faktycznej obu sprawy (tj. wnioskowanej pismem z dnia [...] lutego 2016 r. i zakończonej decyzją z dnia [...] października 2013 r.), jako elementu tożsamości spraw. Sąd wskazał jednocześnie, że ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane w toku czynności kontrolnej podjętej w trybie art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, której przebieg zostanie udokumentowany protokolarnie. Uznał ponadto, że sytuacja w której po przeprowadzeniu analizy okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji w dniu [...] października 2013 r. i stwierdzonych w trakcie kontroli organy nie stwierdzą stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jakichkolwiek norm ustawy – Prawo budowlane lub rozporządzeń wykonawczych, upoważnia organy właściwe do przyjęcia, że postępowanie "z innych przyczyn nie może być wszczęte". Do powołanych wskazań i zaleceń Sądu w obu składach orzekających organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie się zastosowały, a przeprowadzona w dniu [...] lipca 2017 r. czynność kontrolna potwierdziła tożsamość okoliczności w zakresie wysokości realizowanego budynku i jego odległości od innych obiektów, istniejących aktualnie i ustalonych przy wydaniu decyzji w dniu [...] października 2013 r. Dodatkowo należy też wyjaśnić – na co zasadnie wskazywały organy właściwe instancyjnie, że wobec stwierdzonego w trakcie czynności kontrolnej etapu realizacji przedmiotowego budynku, w tym braku zadaszenia tego obiektu i braku pełnej konstrukcji więźby dachowej nie jest możliwe prawidłowe określenie jego faktycznej wysokości i dokonanie ustaleń w zakresie wnioskowanym przez skarżącego w pismach z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie - Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Konstrukcja przepisów ustawy - Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny. W uznaniu Sądu żadne względy nie zwalniają organów administracji publicznej z powinności racjonalnego działania, jeżeli mieści się ono w obszarze działań legalnych, a za takie Sąd uznał zachowanie organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.