VII SA/Wa 1461/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skarg [...] Parku Narodowego w [...] i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia opinii i wykonania dokumentacji powykonawczej skargi oddala VII SA/Wa 1461/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami ) nakazał K. M. rozbiórkę pomostu drewnianego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na jeziorze W. w sąsiedztwie z działką nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 marca 2000 r. dokonano oględziny z udziałem stron. W ich toku organ ustalił, że K. M. w okresie grudzień 1999 r. - luty 2000 r. wybudował drewniany pomost o wymiarach 59,50 x 1,46 m w miejscu gdzie uprzednio znajdował się stary pomost o wymiarach 60 x 1,2 m istniejący od lat 50 tych. Obiekt stanowiący budowlę hydrotechniczną wybudowany został bez pozwolenia na budowę i wykonany został z nowych materiałów budowlanych. Żaden z elementów konstrukcyjnych starego pomostu nie został wykorzystany w nowej budowli. Został usytuowany z przesunięciem o 30 cm od osi starego pomostu. O istnieniu starego pomostu świadczą nieliczne spróchniałe pale. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazywał bezsprzecznie czy przedmiotem inwestycji była budowa ( odbudowa ), czy remont istniejącego pomostu. Organ odwoławczy wskazał na rozbieżności pomiędzy ustaleniami w protokole z oględzin z 15 marca 2000r. a stanowiącym jego załącznik - szkicem sytuacyjnym i jego opisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2000 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na K. M. obowiązek: - przedłożenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej zawierającej opis wykonanych robót i takich, które ewentualnie pozwolą na doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem oraz ich wykonanie, - przedłożenia opinii potwierdzającej przydatność pomostu do użytkowania, - uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomostu w terminie do 31 marca 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że roboty budowlano - remontowe polegały na wymianie nienadających się do użytku słupków nośnych i konstrukcji wsporczej oraz wymianie poszycia pomostu. Nie uległo zmianie usytuowanie pomostu a jedynie zwiększyła się szerokość z 1,2 m do 1,46 m. Organ uznał, iż wykonane roboty polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego o jakim mowa w definicji ustawowej remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego . Biorąc pod uwagę takie ustalenia uznano, że jest to przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego wobec czego organ zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego i nałożył obowiązki pozwalające na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Park Narodowy twierdząc, iż pomost został wybudowany – odbudowany na nowo bez pozwolenia na budowę i w konsekwencji powinien być rozebrany. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonych obowiązków związanych z dokumentacją, natomiast uchylił w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomostu i określił nowy termin wykonania obowiązków. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie wniósł [...] Park Narodowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2003r. w sprawie o sygn. akt IV SA 369/01 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji, w pozostałej części skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że w sprawie wiele wskazuje na to, iż przedmiotowy pomost został wyremontowany, co z kolei umożliwiałoby uruchomienie procedury legalizacyjnej. Dotyczy to informacji zawartej w notatce Straży Parku z dnia 13 lutego 2000r. i notatce leśniczego z 18 lutego 2000r. Wskazał jednak, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów, iż pomost został nie tyle wyremontowany co zbudowany od podstaw i został przesunięty w stosunku do dotychczasowego usytuowania i posadowiony na gruncie Skarbu Państwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu oparł się na ustaleniach organu I instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji i uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, że obiekt został całkowicie wybudowany na nowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...] Park Narodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2667/03 uchylił decyzję organów obu instancji i uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003r. co do obowiązku wyjaśnienia rozbieżności w stanie faktycznym sprawy a zwłaszcza w ustaleniach dokonanych podczas oględzin jakie przeprowadził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 15 marca 2000r. w obecności inwestora. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) nakazał K. M. przedłożyć: - pozytywną opinię Dyrektora [...] Parku Narodowego w zakresie możliwości istnienia przedmiotowego pomostu, - powykonawczą dokumentację techniczną pomostu z opinią co do przydatności do użytkowania. W uzasadnieniu organ powołał się na oględziny z 15 marca 2000 r. i uznał, że roboty wykonane przy pomoście polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego ( czyli remoncie ). Wykonane ponownie w dniu 26 kwietnia 2005 r. oględziny wykazały, że brak jest elementów konstrukcyjnych, które uznane mogły być za pozostałości starego pomostu co świadczyłoby o powstaniu nowego obiektu a nie jego remoncie. Jednak uzyskano wówczas dodatkowe wyjaśnienia inwestora, że użył elementy konstrukcyjne starego pomostu ( pale w dobrym stanie technicznym ) do odtworzenia nowego pomostu. Organ uznał ,że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego – przebudowa i remont to roboty budowlane a zatem przypadek inny niż wymieniony w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, które stanowią o obowiązku nakazania rozbiórki. Wykonanie przebudowy istniejącego pomostu wymagało pozwolenia budowlanego. Skoro inwestor go nie posiadał to dopuścił się samowoli. Jednak działania inwestora nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego tylko do jego przebudowy, dlatego możliwe było zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odstąpił od wstrzymania robót, gdyż przebudowa pomostu została wykonana w 2000r. Biorąc pod uwagę, że pomost usytuowany został na jeziorze Wigry na gruncie Skarbu Państwa to zdaniem organu należało zastosować art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ), który stanowi o konieczności uzyskania zgody Dyrekcji Parku Narodowego. Natomiast obowiązek wykonania dokumentacji technicznej nałożono dla oceny stanu robót i przydatności do użytkowania pomostu. Odwołanie od tej decyzji złożył K. M. i podniósł w nim naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji mimo braku wydania postanowienia o wstrzymaniu robót . Zdaniem skarżącego taką decyzję można było wydać tylko w okresie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do wykonanych samowolnie robót budowlanych , które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. Co do nałożonego obowiązku uzyskania zgody Dyrekcji Parku na istnienie pomostu odwołujący się wskazał, że żądanie to nie znajduje oparcia w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – poza tym został wyznaczony zbyt krótki termin do wykonania nałożonego obowiązku. Nadto wskazał, że skoro obiekt użytkowany jest od 5 lat to jego przydatność do użytkowania jest oczywista. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005r. znak [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia pozytywnej opinii Dyrekcji Parku Narodowego w zakresie możliwości istnienia pomostu oraz w części dotyczącej terminu, poza tym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i ustalił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 listopada 2005r. Organ odwoławczy uznał, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącego były remontem pomostu obejmującym wymianę elementów konstrukcyjnych. Jakkolwiek pomost usytuowany został na terenie [...] Parku Narodowego to bezpodstawnym było nałożenie obowiązku dostarczenia opinii akceptującej istnienie pomostu udzielonej przez Dyrekcję Parku. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczy bowiem jedynie budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych nie dotyczy zaś remontu istniejących już obiektów. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w odwołaniu K. M. o braku podstawy prawnej, organ stwierdził, że decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego, który mówi o odpowiednim stosowaniu procedury legalizacyjnej w przypadku wykonanych już robót bez potrzeby wcześniejszego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust 1 . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. złożyli [...] Park Narodowy oraz inwestor K. M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze [...] Parku Narodowego wskazano, iż przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004r. rozstrzygnięć organów w tej sprawie było niedostateczne wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2005 r. oględziny i ustalił wówczas jedynie w oparciu o twierdzenia inwestora, że przebudował on pomost przy użyciu starych elementów konstrukcyjnych ( słupków ) oraz to, iż z uwagi na upływ czasu nie można po ich wyglądzie ocenić czy są nowe , czy też pochodzą ze starego pomostu. Zdaniem Parku Narodowego stan faktyczny sprawy nadal nie został dostatecznie wyjaśniony. Skoro bowiem oględziny z 26 kwietnia 2005r. nie przyniosły nowych ustaleń to należało odnieść się do tych, które wynikają z oględzin z 15 marca 2000r. – czyli, że przesunięto oś pomostu, zmieniono jego wymiary co stanowi o nowej budowie pomostu a nie remoncie starego. W tym kontekście skarżący Park za przedwczesne uznał rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie ma w tej sprawie zastosowania . W skardze K. M. podniesiono, że decyzja organu I instancji oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 nie mogła być wydana, gdyż jest to podstawa prawna bezwarunkowo związana z art. 50 Prawa budowlanego wymagającym wydania postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych . W sprawie niniejszej przepis ten nie był stosowany. W ocenie skarżącego oznacza to nieusuwalny brak podstawy prawnej. Jednak gdyby nawet uznać, że zastosowanie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego było zasadne to jego treść nie pozwala na żądanie uzyskania zgody Dyrekcji Parku Narodowego na istnienie pomostu, gdyż mowa w nim o czynnościach lub robotach budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Poza tym w skardze podniesiono, że skoro obiekt został wyremontowany w 2000 r. to żądane przedstawienia opinii technicznej co do przydatności do użytkowania z daty robót jest niemożliwe, natomiast aktualny stan techniczny pomostu po upływie 5 lat jest inny niż w roku 2000r. W tej części jest to zatem decyzja niewykonalna. W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi połączone do wspólnego rozpoznania okazały się niezasadne. Podstawnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena w świetle przepisów Prawa budowlanego, robót budowlanych wykonanych przez K. M. związanych z pomostem na Jeziorze. W. przy działce nr ew. [...] we wsi R. R. . Jak wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny sprawy był przedmiotem ustaleń dokonanych przez organ I instancji w toku oględzin w dniu 15 marca 2000 r. (sporządzono wówczas szkic) oraz ponownych oględzin w dniu 26 kwietnia 2005 r. przeprowadzonych wobec uchylenia wcześniejszych decyzji organów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . Okoliczności faktyczne wynikały także z innych dowodów to jest notatki Straży Parku z dnia 13 lutego 2000 r. i notatki leśniczego z dnia 18 lutego 2000 r. oraz sporządzonego do niej szkicu sytuacyjnego z zaznaczeniem nowo wbitych pali. Stan ten wynikał również z materiału fotograficznego sporządzonego przez pracowników [...] Parku Narodowego oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie . Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w ilości wystarczającej do poczynienia koniecznych ustaleń faktycznych . Aktualnie istnieje problem oceny prawidłowości tych ustaleń, zwłaszcza w kontekście przyjętego przez organ zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych przy przedmiotowym pomoście ( remontu). Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, iż zakres robót był taki , iż uzasadniał uznanie ich za remont pomostu jest prawidłowe . Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomost istniał w tym samym miejscu od wielu lat . Jego stan techniczny przed remontem był bardzo zły , dokumentują to fotografie zamieszczone w aktach . Jednocześnie jednak w toku remontu tylko część pali stanowiących konstrukcję tej budowli uległa wymianie .Wskazuje na to notatka leśniczego T. S. z dnia 18 lutego 2000 r.oraz dołączony do niej szkic . Mowa w niej wyraźnie o "dobiciu" nowych pali w ilości 34 sztuki a szkic przedstawia miejsca ich usytuowania ( k. 17 akt I inst. ). Ustalenia te zostały potwierdzone kolejną notatką służbową z dnia 1 marca 2000 r. gdzie leśniczy stwierdził , iż prace są kontynuowane "dobite brakujące pale i położona ściółka". Trudno odmówić wiarygodności temu dowodowi w sytuacji gdy sporządzony został przez pracownika [...] Parku Narodowego a jednocześnie potwierdzają go inne dowody w postaci m.in. oświadczeń samego inwestora ( k. 48 akt ) Wykonane roboty budowlane nie wpłynęły zasadniczo na zmienię usytuowania pomostu i jego wymiary . Biorąc jednak pod uwagę charakter obiektu posadowionego w dnie jeziora i techniczną specyfikę robót naprawczych z tego wynikającą, niewielkie stwierdzone w toku pierwszych oględzin odstępstwa od wymiarów i pierwotnego położenia były możliwe . Nie można jednak na tej podstawie uznać, iż powstał od początku nowy obiekt. Stosownie do ustawowej definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont - należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczono stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie jest w sprawie kwestionowane , że inwestor nie posiadał pozwolenia ani nawet zgłoszenia na wykonanie tych robót . Pozwolenie takie było wymagane stosownie do treści art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego ( a contrario ), gdyż było to wykonanie robót budowlanych, obejmujących wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu . Zatem sam przepis przewiduje, że roboty remontowe mogą dotyczyć także wymiany części konstrukcyjnych obiektu ( tu pali ), nie tracąc przez to charakteru robót remontowych. Jednocześnie należy wskazać, że remont obiektu budowlanego, polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, bez pozwolenia na budowę, nie pociąga za sobą sankcji z art. 48 prawa budowlanego, bowiem remont obiektu nie jest jego budową. Remont bez wymaganego prawem pozwolenia stanowi przypadek inny niż określony w art. 48 ustawy Prawa budowlanego , do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Jednak bez podstawy prawnej nałożył obowiązek uzyskania zgody Dyrektora [...] Parku Narodowego na istnienie pomostu. Wskazany jako podstawa prawna przepis art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi o zakazie budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Nie stanowi on zakazu remontu istniejących obiektów budowlanych, a taka sytuacja miała w sprawie miejsce. Dlatego słusznie organ II instancji wyeliminował tę część rozstrzygnięcia z decyzji organu I instancji . Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi K. M. jakoby decyzja organu oparta o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego była wadliwa, gdyż nie wydano jej wciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ( którego w tej sprawie w ogóle nie wydano ) należy wskazać, iż art. 51 ust 7 Prawa budowlanego stanowi ,że przepisy ust. 1 pkt 2 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odpowiednie stosowanie oznaczało w tym przypadku, iż organ nie musiał wstrzymywać prowadzenia robót budowlanych, bowiem zostały one już dawno wykonane a w konsekwencji organ nadzoru nie był związany terminem dwóch miesięcy od wydania postanowienia na wydanie przedmiotowej decyzji. Organ określił obowiązek przedłożenia powykonawczej dokumentacji technicznej z której wynikałaby fachowa ocena prawidłowości przeprowadzonych robót oraz możliwość bezpiecznego użytkowania pomostu . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 , poz. 888 ) . Po znowelizowaniu tego przepisu istnieje możliwość wydania na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, bowiem po upływie terminu określonego do wykonania obowiązku kolejne rozstrzygniecie organu przewiduje ust 3 art. 51 i może ono polegać np. na stwierdzeniu wykonania obowiązku . Zatem odmiennie niż wynikało to z poprzedniej regulacji ( przed nowelizacją ) zawartej w art. 51 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów w oparciu o art. 51 nie zamyka organowi drogi do kolejnego rozstrzygniecie w oparciu o ten przepis a wręcz przeciwnie w jego treści znajduje się upoważnienie do takiego działania organu. W tym kontekście zarzut skarżącego o brak w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów Sąd ocenił jako chybiony . Podobnie oceniono zarzut dotyczący obowiązku zawarcia w powykonawczej dokumentacji technicznej opinii co do przydatności do użytkowania pomostu. Żądanie to zdaniem Sądu koresponduje z całością wymaganej przez organ dokumentacji i dotyczyć może oceny wpływu wykonanej konstrukcji na bezpieczeństwo użytkowania . Nie jest zatem tak jak twierdzi skarżący, iż w tej części jest to żądanie niewykonalne a z uwagi na upływ czasu od wykonania prac nieracjonalne . Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargi jako niezasadne oddalił.