VII SA/Wa 1469/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. K. ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] znak: [...], w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak: [...], nakazującą dokonanie rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] WINB wskazał, że wobec niewykonania przez E. K. i K. S. obowiązku wskazanego w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. [nakaz rozbiórki], organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] lipca 2014 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku. K. S. upomnienie to doręczono w dniu [...] sierpnia 2014 r., a E. K. w dniu [...] sierpnia 2014 r. Następnie w dniu [...] września 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu [...] września 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w W., w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Ze względu na powyższe, PINB, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na E. K. i K. S. grzywnę w Sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 wysokości 103.646,40 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. na powyższe postanowienie, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ powiatowy skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") stwierdził nieważność postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2016 r. zażalenie złożyła skarżąca. 3. [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie [...] WINB, wobec uchylania się przez E. K. i K. S. od wykonania rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., PINB zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy ww. ustawy. Zgodnie z art. 128 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. [...] WINB wskazał również, że organ powiatowy zastosował się również do dyspozycji art. 128 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją [z dnia [...] listopada 2011 r.] nr [...]. Sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 Ponadto, zdaniem organu, z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny - PINB - doręczył wraz z tym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru niniejszego postanowienia). Wobec powyższego, w ocenie organu, PINB zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie [z dnia [...] marca 2016 r.] nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Egzekwowana decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości. [...] WINB stwierdził również, że na tok niniejszego postępowania egzekucyjnego nie wpływał fakt stwierdzenia nieważności przez GINB postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę to, że w ocenie PINB przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi 20 000 zł, to skierowanie egzekwowanego obowiązku do wykonania zastępczego należy uznać za środek egzekucyjny zdecydowanie mniej uciążliwy dla zobowiązanych od grzywny w celu przymuszenia. 4. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożyła E. K., zarzucając mu naruszenie art. 7 § 2, art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i wniosła o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] marca 2016 r., wskazując przy tym, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy. 5. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności Sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm, dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą dokonanie rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W.. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd, że wykonanie zastępcze, unormowane w ww. przepisie może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego dla zobowiązanego środka Sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 egzekucyjnego - art. 34 § 4 u.p.e.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, LEX nr 604 188). Ponadto, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze, jednak organ powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Skoro więc przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3318/14, LEX nr 2 169 126 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 2525/14, LEX nr 2 106 679). 9. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, i będzie najmniej uciążliwa dla osoby zobowiązanej. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązku - dokonania rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., co oznacza, że skarżąca - zobowiązana - uchyliła się od wykonania obowiązku. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, o czym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze, zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się bowiem, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Wskazać jednocześnie należy, że PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 Sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., stwierdził nieważność tego postanowienia PINB oraz utrzymującego go w mocy postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. W związku z powyższym organ słusznie uznał, że w sprawie należy wydać postanowienie o skierowaniu do wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. Przemawiały za tym także wskazane w postanowieniu koszty wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzą również przesłanki umorzenia postępowania opisane w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ani organ w postępowaniu egzekucyjnym, ani sąd kontrolując orzeczenia podjęte na tym etapie nie może wnikać w prawidłowość nałożonego na dłużnika obowiązku, który określa tytuł wykonawczy, wydany na podstawie ostatecznej decyzji. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc nie bada sprawy pod względem merytorycznym. 10. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.