VII SA/Wa 147/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku złożonego wniosku przez S. K., Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] listopada 2001r., przy udziale stron, przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., ustalono, że na ogólnodostępnym korytarzu 8-go piętra budynku znajduje się krata o wymiarach 2,53 m x 1,51 m z drzwiami otwieranymi do wewnątrz, oddzielająca część korytarza przy lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...], których najemcami są odpowiednio G. S. i K. K.. Z dokonanych ustaleń wynika, że zabudowa korytarza została wykonana w 1995 roku przez G. S. i K. K., po zdemontowaniu wcześniej istniejących krat i ponownym zamontowaniu nowych. Inwestorki nie przedłożyły dokumentu potwierdzającego legalności wykonanych robót, wydanego przez właściwy organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na fakt, że roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, budzą one uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania z przepisami i Polskimi Normami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 1 lipca 2002r. wszczął z urzędu postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie w/w kraty, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2002r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwana dalej: prawem budowlanym, oraz art. 123 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanej kraty oddzielającej część korytarza na ósmym piętrze przy lokalach nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w W. – nałożył na G. S. i K. K. obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] niżej wymienionych dokumentów dotyczących samowolnie zamontowanej kraty na korytarzu ósmego piętra przy lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w W., tj.: - oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy montażu kraty i czy w obecnym stanie nie powoduje ona niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia; - opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. Ocena winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zawierającą odnoszącą się do wykonanych robót. Obowiązek ten podlega wykonaniu w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - nakazał G. S. i K. K., doprowadzenie do stanu poprzedniego korytarza ogólnodostępnego poprzez dokonanie rozbiórki samowolnie zamontowanej kraty oddzielającej lokale nr [...] i nr [...] na ósmym piętrze w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu stwierdził, że z przedłożonej oceny sporządzonej przez tech. I. J. posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] wynika, że krata jest wykonana prawidłowo i nie stwarza zagrożenia pożarowego, zaopiniowana pozytywnie przez rzeczoznawcę d/s p. poż. inż. E. D.. Jednakże ocena nie zawiera opinii w zakresie zgodności wykonania jej z obowiązującymi przepisami, w tym warunkami technicznymi i warunkami użytkowymi dot. ogólnodostępnej powierzchni komunikacyjnej. Dołączona do w/w opinii technicznej uzupełniająca ocena z dnia 16 października 2003r. potwierdza fakt ograniczenia dostępu służb do pionu elektrycznego i liczników obsługujących lokale nr [...] i nr [...] oraz licznika obsługującego lokal nr [...] S. K. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji nie są zachowane warunki określone w § 185 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46.), ponieważ liczniki pomiaru zużycia energii elektrycznej znajdują się w wydzielonej części korytarza dostępnej dla lokatorów w/w mieszkań. Dlatego w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, który to przepis uprawnia organ administracyjny do nakazania doprowadzenia korytarza do stanu poprzedniego, gdyż usytuowanie tej kraty nie jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach, a ocena nie określa możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od decyzji Nr [...] wniosły G. S. i K. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu w/w odwołania - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji pismem z dnia 17 lipca 2003r. wzywał inwestorki do spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...], a ponadto poinformował, że "nie dostarczenie w/w oceny w określonym terminie spowoduje, iż organ [...] podejmie działania prowadzące do wykonania obowiązku w zastępstwie zobowiązanych, tj. wezwie do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem oceny". W późniejszym etapie postępowania wydał jednak decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych krat. Taka rozbieżność stanowiska organu powiatowego w tej samej sprawie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 Kpa. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie art. 81c ust. 4 prawa budowlanego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Należy zauważyć, że organ powiatowy nie zlecił wykonania takich ekspertyz i wydał zaskarżona decyzję. Powstaje pytanie, czy organ przestał mieć wątpliwości, które było podstawą do nałożenia obowiązku wyrażonego w postanowieniu Nr [...]. W tym stanie rzeczy, wykonana w toku postępowania ocena oraz opinie nie dają podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórki samowolnie zamontowanej kraty. Organ pierwszej instancji przy ponowny rozpatrywaniu sprawy powinien zobowiązać strony do uzupełnienia ekspertyz lub wykonać je na koszt osób zobowiązanych. Natomiast jeżeli organ uzna takie uzasadnienie za zbyteczne, powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić na jakich przesłankach się oparł i w jakim celu nakazał wykonać opinie i ocenę techniczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 Kpa. Zdaniem skarżącej obie decyzje organów wydane były z naruszeniem prawa jako, że w sprawie tej pozytywną dla skarżącej decyzję wydało już w dniu 5 grudnia 1990r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Wskazała również że nawet, gdyby przyjąć, że PGM nie był właściwym organem do wydania zezwolenia, to stosownie do art. 156 § 2 Kpa po upływie 10 lat od wydania decyzji, nie można stwierdzić jej nieważności nawet, gdy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. - zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć jednego z uczestników postępowania, tj. K. K. zmarłej w dniu 15 maja 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007r. zażalenia G. S. - uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji znając datę wydania zaskarżonej decyzji po przedstawieniu na rozprawie aktu zgonu, który to został złożony do akt sprawy przez wnuka zmarłej uczestniczki, powinien był rozpoznać sprawę w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, bowiem z akt sprawy, znanych Sądowi I instancji, jednoznacznie wynika, że decyzja organu II instancji została wydana po śmierci strony, do której była adresowana, tj. w dniu 31 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności sprawy. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy skierował swoją decyzję do osoby nieżyjącej, tj. K. K., która wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W rozważanej sprawie podjęto rozstrzygnięcie drugoinstancyjne w dniu 13 stycznia 2007r. w sytuacji gdy jedna ze stron już nie żyła co wynika z odpisu skróconego aktu zgony – K. K. zmarła w dniu 15 maja 2006r. Pomimo że w niniejszej sprawie strona postępowania zmarła, organ odwoławczy, nie wiedząc o tym fakcie, przeprowadził postępowanie administracyjne, które bezpośrednio dotyczyło praw i obowiązków osoby zmarłej – K. K.. Co prawda, organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia m.in. na zmarłą nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego korytarza ogólnodostępnego poprzez dokonanie rozbiórki samowolnie zamontowanej kraty oddzielającej lokale nr [...] i nr [...] na ósmym piętrze w budynku przy ul. [...], to jednak ustalił w sposób nieprawidłowy krąg stron postępowania, wobec których winno toczyć się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organowi odwoławczemu nie był znany fakt, iż K. K. zmarła. Po przekazaniu przez organ I instancji odwołania, organ odwoławczy nie prowadził korespondencji ze stronami postępowania, jak również strony postępowanie nie korespondowały z organem odwoławczym, nie informując go o fakcie śmierci K. K.. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, że w dniu 15 maja 2006r. (a więc w trakcie postępowania przed organem II instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji) K. K. zmarła. W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie art. 7 i 77 § 1 Kpa organ administracyjny, w tym również odwoławczy, winien zbadać wszystkie okoliczności sprawy. Art. 7 Kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 28 Kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie odwoławcze, na nowo powinien zbadać, kto jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, tym bardziej, że dopiero po ponad trzech latach organ ten rozpoznał odwołanie K. K.. Fakt śmierci K. K., oznacza, że zgodnie z art. 29 Kpa nie była ona stroną postępowania, a więc nie była podmiotem praw i obowiązków w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 Kpa. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne powinno nadal - mimo jej śmierci - toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej jeżeli dotyczy ono praw zbywalnych lub dziedzicznych. W innym przypadku postępowanie administracyjne wobec braku podmiotu postępowania winno być umorzone w zakresie dot. interesu prawnego osoby zmarłej i ewentualnie toczyć się dalej z udziałem istniejących podmiotów. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania na podstawie tych samych zasad co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, tj. z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa. Dlatego organ odwoławczy przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze winien na nowo ustalić zgodnie z art. 29 Kpa krąg podmiotów będących stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W zaistniałej sytuacji badanie legalności decyzji pod kątem zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. Koszy zasądzono na podstawie art. 200 w/w ustawy.