VII SA/Wa 1472/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], (dalej jako "skarżąca", "Spółdzielnia", "inwestor") od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na "przebicie i poszerzenie otworów w ścianach piwnic" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebiciu i poszerzeniu otworów w ścianach piwnic w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...]. Prezydent m[...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów i projektu budowlanego o: zgodę właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 4 kwietnia 2014 r., projekt budowlany oraz ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku przewidzianego do przebudowy. Częściowe uzupełnienie wniosku nastąpiło przy piśmie z dnia 12 maja 2014 r. W tym samym dniu inwestor wystąpił do Wojewody [...] o wyłączenie Prezydenta [...], jako strony przedmiotowego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wyłączył Prezydenta [...] z przedmiotowego postępowania wskazując, że [...] jest właścicielem nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, w imieniu którego obowiązki wykonuje Prezydent [...], oraz że na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1, w związku z art. 26 § 3 k.p.a., Prezydent [...] stał się niezdolny do załatwienia przedmiotowego wniosku i do załatwienia sprawy wyznaczył Starostę [...]. Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W wykonaniu obowiązku nałożonego ww. postanowieniem Spółdzielnia przedłożyła: - uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - decyzję wstępną o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego znak: [...] z dnia [...] lutego 1977r., - decyzję lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] maja 1971r., - uchwałę Walnego Zgromadzenia MSM "[...]" w [...] z dnia [...] września 1991 r. o podziale MSM "[...]", - wyrok Sądu Okręgowego Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 11 maja 1999r., - wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] z dnia 29 grudnia 1995 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, tj. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz SM "[...]", - pismo Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o woli uregulowania stanu prawnego nieruchomości będących we władaniu Spółdzielni. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...], z dnia [...] września 2014r., odmówił udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że inwestor nie złożył kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę – nie wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi inwestor nadesłał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] stycznia 2015 r. podpisane przez Prezesa zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz głównego księgowego. Inwestor wskazał, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i wywodzi swoje uprawnienie ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego możliwość realizacji robót budowlanych na nieruchomościach będących we władaniu Spółdzielni i przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste. Spółdzielnia nie ma zatem obowiązku przedstawiania dodatkowej zgody właściciela (Miasto [...]), bowiem zgoda na realizację robót budowlanych została już wydana i jest w dalszym ciągu wiążąca. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie Starosty [...] nadesłane oświadczenie inwestora z [...] stycznia 2015 r. nadal nie daje podstaw do uznania, że inwestor posiada prawo do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane, bowiem ekspektatywa to swego rodzaju "oczekiwanie prawne", że tytuł prawny do nieruchomości zostanie uzyskany. Organ wskazał również na nieprawidłowo podpisane oświadczenie inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r., bowiem w ocenie organu, zgodnie z działem II KRS Spółdzielni, oświadczenie woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie Zarządu lub członek zarządu i pełnomocnik, a oświadczenie podpisali Prezes Zarządu oraz główny księgowy – M. J., która w KRS nie figuruje jako osoba uprawniona do reprezentacji Spółdzielni. Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt 11 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. W ocenie Spółdzielni ekspektatywa maksymalnie ukształtowana paw użytkowania wieczystego winna być traktowana na takiej samej zasadzie jak prawo użytkowania wieczystego. Jest to bowiem użytkowanie faktyczne, z tym że nieujawnione z winy właściciela. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] zasadnie uznał, że oświadczenie inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nadal nie daje podstaw do uznania, że inwestor posiada prawdo dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego z przedstawionych przez inwestora dokumentów wynika jedynie zobowiązanie Prezydenta [...] o woli uregulowania stanu prawnego nieruchomości będących we władaniu Spółdzielni, tj. zawarcia umowy ustanowienia na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego. Wątpliwe jest także zdaniem organu wywodzenie prawa do dysponowania nieruchomością z dokumentów potwierdzających prawidłowość uprzednich procesów inwestycyjnych (decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę), oraz idącej w ślad za tym aktualnej konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym. Wynikające z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że organ I instancji niesłusznie stwierdził, że oświadczenie z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, bowiem pełnomocnictwo z dnia 1 sierpnia 2013 r., udzielone M. J. przez dwóch członków Zarządu Spółdzielni, upoważnia ją do składania oświadczeń woli w imieniu Spółdzielni w zakresie zawierania wszelkiego rodzaju umów z osobami trzecimi, potwierdzenie na wniosek członków spółdzielni lub osób trzecich stanu prawnego i faktycznego członkostwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Spółdzielni nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzone z ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej prawa użytkowania wieczystego oraz stosunku zobowiązaniowego, podczas gdy decyzja wstępna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i decyzja lokalizacyjna wydana na rzecz poprzedniczki prawnej Spółdzielni stanowi wystarczający tytuł do władania nieruchomością obejmujący prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że stanowi ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną prawa użytkowania wieczystego i stosunek zobowiązaniowy zawierający w sposób wyraźny oraz jednoznaczny uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych; - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Spółdzielnia nie przedstawiła odpowiednich dokumentów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane co uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożone przez skarżącą dokumenty, w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, są wystarczające do uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że poprzedniczka prawna Spółdzielni - Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" otrzymała m. in. na przedmiotową nieruchomość decyzję o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego. MSM "[...]" objęła w posiadanie nieruchomości gruntowe, wchodzące dziś w zakres majątku SM "[...]", od Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie tzw. decyzji wstępnych, które przewidywały, iż nieruchomości zostają oddane na cel mieszkaniowy, zaś podpisanie umowy notarialnej nastąpi w terminie 2 miesięcy od daty urządzenia księgi wieczystej. Do zawarcia umowy notarialnej nie doszło z nieznanych przyczyn. W wyniku podziału majątku MSM "[...]", Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" prowadzi swą działalność na majątku dawnego Osiedla [...] i jest sukcesorem praw i obowiązków po MSM "[...]" na podstawie art. 111 prawa spółdzielczego. W zakres tego majątku wchodzą nieruchomości, na których stoją przedmiotowe budynki. Skarżąca Spółdzielnia podniosła, że instytucja ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej jest tak skonstruowana, że jeżeli uprawniony podmiot spełnia wszelkie niezbędne warunki do ustanowienia prawa, właściciel nie ma możliwości nieuwzględnienia wniosku uprawnionego podmiotu. W ocenie skarżącej ekspektatywa maksymalnie ukształtowana prawa użytkowania wieczystego winna być traktowana na takiej samej zasadzie jak prawo użytkowania wieczystego. Jest to bowiem użytkowanie faktyczne, z tym że nieujawnione z winy właściciela. Skarżąca na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji wskazała, że obecne posiadanie przez Spółdzielnię przedmiotowych nieruchomości jest objęte dyspozycją art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane jako stosunek zobowiązaniowy z uprawnieniem do wykonywania robót budowlanych. MSM "[...]" otrzymała pozwolenie na budowę i realizację obiektów budowlanych, mimo braku formalnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie mniej jednak, właściciel gruntu przekazał MSM "[...] " nieruchomość z przeznaczeniem na jego zabudowę. Tym samym doszło do zawarcia pomiędzy stronami umowy użyczenia gruntu. Skoro nie została zawarta formalnie umowa użytkowania wieczystego, należy przyjąć, iż doszło do zawarcia umowy użyczenia w myśl art. 710 kc. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] lutego 2015r. odmawiającą udzielenia pozwolenia dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na "przebicie i poszerzenie otworów w ścianach piwnic" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (obejmującymi m. in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei, jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (oprócz spełnienia wymogów określonych w pkt 1 i 1a) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji, stosownie do wymogów art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To ostatnie pojęcie wyjaśnia art. 3 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomościąna cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11. Obejmuje ono szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Należy zwrócić uwagę, że umowy te powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane. Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy tutaj zauważyć, że w komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, publ. LEX nr 509824). Zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie inwestor nie wykazał ani prawa rzeczowego ani obligacyjnego z którego można wywieść zgodę właściciela na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. Spółdzielnia złożyła oświadczenie w przedmiocie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że działka znajduje się w jej władaniu. Ponadto wskazała, że na podstawie art. 88 a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w roku 1995r. złożyła wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego posiadanych nieruchomości , bowiem w wyniku podziału MSM "[...]", Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", stała się sukcesorem praw i obowiązków w części dotyczącej majątku dawnego Osiedla "[...]" w tym nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Do chwili obecnej właściciel nieruchomości nie ustanowił na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem skarżącej treść decyzji wstępnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego znak: [...] z dnia [...] lutego 1977r oraz roszczenie z art 204, 207, 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią tzw. ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną , z którego wywodzi uprawnienie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r. o sygn. akt SK 7/00 stwierdził, że jeżeli można stwierdzić, iż po stronie danego podmiotu istniała już "ekspektatywa maksymalnie ukształtowana", należy do tej ekspektatywy odnieść podobny reżim ochronny, jaki przysługuje prawom nabytym; a ekspektatywa maksymalnie ukształtowana zachodzi wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy. W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. K 33/02) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ekspektatywa maksymalnie ukształtowana oznacza "prawnie relewantną sytuację cechującą się istnieniem wyraźnych zawiązków przyszłego prawa podmiotowego, którego powstanie, a w konsekwencji realizacja, mają nastąpić dopiero w przyszłości w razie – i z chwilą - zaistnienia określonych okoliczności". Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że pojęcie "ekspektatywa maksymalnie ukształtowana", choć ma charakter uniwersalny dla całego systemu prawa (w tym także swoistych publicznych praw majątkowych) nie jest definiowana jednolicie, a konkretyzacja jego treści następuje w określonej sytuacji faktycznej i prawnej. Generalnie można przyjąć, że ekspektatywami są oczekiwania prawne – sytuacje przejściowe, tymczasowe, jeszcze nie w pełni ukształtowane, ale prowadzące w przyszłości – po spełnieniu wielu warunków, realizowanych w pewnych odstępach czasu, sukcesywnie – do powstania prawa podmiotowego. A zatem, aby mówić o ekspektatywie, przynajmniej jedna z przesłanek nabycia prawa podmiotowego musi zostać spełniona, a co najmniej jedna – nie. Musi istnieć w obowiązującej regulacji prawnej po stronie potencjalnych jej adresatów sytuacja dająca pewną perspektywę, szansę nabycia prawa, która po przystąpieniu przez zainteresowanych do realizacji określonych przez ustawodawcę przesłanek prowadzi do nabycia prawa. W ocenie Sądu nie jest zadaniem organów architektoniczno-budowlanych ocena czy inwestorowi przysługuje ekspektatywa maksymalnie ukształtowana nabycia prawa użytkowania wieczystego, skoro inwestor od 1996r. nie doprowadził do sytuacji w której właściciel prawo to ustanowił. Brak także dowodów na to , że dochodził na drodze sądowej możliwości jaką daje art. 64 kc. zawierający materialnoprawną regulację skutków wyroku sądowego stwierdzającego obowiązek złożenia oświadczenia woli. Przewiduje on, że oświadczenie woli strony zobowiązanej do jego złożenia może być zastąpione orzeczeniem sądu. Skarżąca nie jest także stroną żadnego stosunku obligacyjnego z właścicielem nieruchomości dającym prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, co potwierdza wprost pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia 11 grudnia 2014r., z którego wynika ,iż Spółdzielnia w odniesieniu do przedmiotowych gruntów nie posiada żadnych z wymienionych praw: własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego czy tez stosunku zobowiązaniowego wynikającego z umowy dzierżawy lub najmu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może prawo to być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986/2, poz. 56). Mając powyższe na względzie za nietrafną należy uznać postawioną w skardze tezę o powstaniu między Spółdzielnią a właścicielem konkludentnie zawartej umowy użyczenia ( art. 710 Kc) dającej prawo do realizacji inwestycji. W art.3 pkt 11Prawa budowlanego ustawodawca przesądził o możliwości dekodowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stosunku obligacyjnego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Umowa ta jednak musi takie właśnie uprawnienie zawierać. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż umowa użyczenia mogłaby stanowić tytuł prawny uprawniający do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jeśli wyraźnie i w sposób nie domniemany zezwalałaby na realizację inwestycji budowlanej, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Uprawnienia takiego nie sposób , wbrew twierdzeniom skargi, poszukiwać w wydanej dla poprzedniczki prawnej skarżącej w latach 70-tych decyzji o lokalizacji szczegółowej, bowiem decyzja ta została " skonsumowana " przez realizację osiedla mieszkaniowego. Po drugie nie można tracić z pola widzenia, iż w ocenie właściciela gruntu Spółdzielnia korzysta z nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w propozycji zawarcia umowy dzierżawy a co istotniejsze w powództwie o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości w latach od 1 lipca 2007r. do 31 sierpnia 2010r., zakończonym ugodą sądową, na mocy której skarżąca Spółdzielnia zapłaciła odszkodowanie wraz z należnymi odsetkami. Należy podkreślić, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała także, że dysponuje zarządem w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zatem wynikającym z przepisu art. 43 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).