VII SA/Wa 1480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę 1.Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), stwierdził, że odwołanie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "strona skarżąca", "[...]ZDW") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że [...]WINB decyzją z [...] marca 2017 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie tych części skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] z drogą wojewódzką [...], które odnoszą się do wykonania sieci oświetlenia ulicznego oraz szlabanu w miejscowości J.. Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Odwołanie zostało nadano w placówce pocztowej w dniu 28 marca 2017 r. GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie GINB, strona skarżąca nie posiadała samodzielnej legitymacji do występowania w sprawie, dlatego termin na wniesienie odwołania należało liczyć od daty doręczenie decyzji Zarządowi Województwa [...] (tj. od dnia 13 marca 2017 r.). Przyjmując taką ocenę, odwołanie nadane w dniu 28 marca 2017 r., należało uznać za wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu. 2. WSA w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1387/17) oddalił skargę na ww. postanowienie GINB. Następnie NSA wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. (sygn. akt lI OSK 1629/18) uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie oraz zaskarżone postanowienie. NSA Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił GINB ustalenie "(...) czy decyzja z [...] marca 2017 r. została doręczona [...]ZDW a jeśli tak to w jakiej dacie nastąpiło to doręczenie" a następnie ocenę "czy odwołanie tej jednostki organizacyjnej zostało wniesione w terminie." Sąd zwrócił także uwagę, że "w przypadku braku doręczenia decyzji [...]ZDW, organy powinny mieć na względzie, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono". Kolejno, pismem z 1 kwietnia 2021 r., znak: [...], GINB wezwał organ I instancji do przekazania dowodu doręczenia decyzji z [...] marca 2017 r. stronie skarżącej lub innych dokumentów, z których wynikać będzie fakt i data doręczenia. Pismem z 14 kwietnia 2021 r. [...]WINB poinformował, że ww. decyzja została przesłana stronie listem zwykłym, tym samym nie istnieje dowód doręczenia w postaci ZPO. Zgodnie z art. 39 k.p.a. "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego [,.,] przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy." Tym samym doręczenie decyzji z [...] marca 2017 r. listem zwykłem nie może zostać uznane za skuteczne i rodzące skutki prawne, w tym stanowić datę, od której liczony jest termin na wniesienie odwołania. GINB (analizując w tym kontekście wskazania zawarte w wyroku NSA z 16 grudnia 2020 r.) wskazał, że Sąd używając pojęć ustawowych, posługuje się nimi w sposób precyzyjny i zgodny z ich znaczeniem wynikającym z przepisów. Uznał więc, że Sad pisząc o doręczeniu decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r. stronie skarżącej, pisze o jej doręczeniu w rozumieniu ustawowym, a nie potocznym. Chodzi więc o doręczenie zgodne z przepisami k.p.a., takie, które może wywołać skutki prawne. Wniosek taki potwierdza także to, że Sąd wiedział, że ww. decyzja została stronie skarżącej przesłana listem zwykłym (na co wskazano w treści skargi, przytoczonej w części faktycznej uzasadnienia wyroku), a więc, gdyby uważał, że taka forma wysłania decyzji może spowodować jej skuteczne doręczenie, wypowiedziałby się w tym przedmiocie, nie zaś zalecał ustalenie, czy do doręczenia doszło. W ocenie organu odwoławczego Sąd, nakazując ustalenie, czy doszło do doręczenia stronie skarżącej decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r., miał na myśli doręczenie w rozumieniu przepisów k.p.a. Z poczynionych ustaleń wynika, że do takiego doręczenia nie doszło, co w świetle wskazań Sądu nakazuje przyjąć, że termin na wniesienie przez stronę skarżącą odwołania od ww. decyzji biegł od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji MINB z [...]marca 2017 r. wynika, że obie strony postępowania - Zarząd Województwa [...] oraz H. sp. z o.o. odebrały decyzję w dniu [...] marca 2017 r. Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji z [...] marca 2017 r. upłynął 27 marca 2017 r., więc odwołanie nadane pocztą 28 marca 2017 r. należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. W konsekwencji, GINB postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. 3. [...]ZDW wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] maja 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania administracyjnego (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w skutek tego oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. że decyzja nie została doręczona stronie skarżącej, a następnie uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy z akt postępowania wynika, że decyzja [...]WINB została doręczona stronie skarżącej w dniu 14 marca 2017 r., zaś odwołanie od decyzji zostało nadane, poprzez operatora pocztowego w dniu 28 marca 2017 r., a więc w terminie wskazanym w przepisach k.p.a. - nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; b) art. 39 k.p.a. (względnie art. 39¹ k.p.a.) – wskutek stwierdzenia przez organ w postępowaniu, że decyzja nie została doręczona stronie w sposób prawidłowy tj. w trybie art. 39 k.p.a. i mimo to stwierdzenie, że to strona skarżąca nie dochowała terminu do wniesienia odwołania; c) art. 127 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2, oraz art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p.") poprzez uznanie, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie naruszenia przez podmiot trzeci przepisów prawa materialnego (ustawa o drogach publicznych, Prawo budowlane) w zakresie samowoli budowlanej i posadowieniu obiektów stale związanych z gruntem w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy właściwa analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że strona skarżąca jako jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej może być stroną postępowania administracyjnego, oraz uznaniu że jedynie organ osoby prawnej - Zarząd Województwa [...] ma status strony, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że stroną mogą być osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej i następnie uznanie, że [...]ZDW było pełnomocnikiem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym innego podmiotu, podczas gdy z akt sprawy wynika, że [...]ZDW działało we własnym imieniu; d) art. 33 §1 k.p.a., w zw. z art. 39 k.p.a., w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., wskutek uznania że [...]ZDW działało jako strona, stwierdzenie naruszenia przepisów o doręczeniu orzeczenia, a mimo to nie uchylenie decyzji kontrolowanej w wyniku zażalenia; e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz 151 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ odwoławczy przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...] marca 2017 r. nr [...], w związku z błędną wykładnią przepisów nadających stronie skarżącej status strony w postępowaniu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; Ponadto zarzucono rażące naruszenie zasady zaufania oraz działania i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wskutek stwierdzenia istotnych okoliczności dotyczących braku doręczenia orzeczenia w sposób przewidziany prawem i zażądanie przedstawienia dowodów na prawidłowe doręczenia decyzji od strony, w sytuacji gdy okoliczność takiego ustalenia prawidłowości doręczenia nakazał Sąd administracyjny. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako naruszającego rażąco porządek prawny; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów (załączonych do skargi), tj.: 1) odpisu pisma z 29 listopada 2016 r. skierowanego do WINB w [...] na okoliczność posiadania przez stronę skarżącą interesu w rozstrzygnięciu sprawy już na początku jej biegu; 2) odpisu pisma z 31 stycznia 2017 r., skierowanego do WINB w [...] na okoliczność pominięcia istotnych okoliczności w sprawie; 3) odpisu koperty oraz decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r., na okoliczność pominięcia istotnych okoliczności w sprawie; 4) odpisu odwołania strony skarżącej z 28 marca 2017 r. wniesionego do GINB, na okoliczność zachowania terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 4. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia organu, w którym uznano, że odwołanie [...]ZDW z 28 marca 2017 r. od decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądów administracyjnych. NSA wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. (sygn. akt lI OSK 1629/18) uchylił wyrok WSA w Warszawie (oddalający skargę) oraz wcześniejsze postanowienie GINB w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 622/21). NSA we wskazanym wyroku wskazał następujące wytyczne dla organu ponownie rozpatrującego sprawę: - termin do wniesienia środka zaskarżenia należy liczyć przyjmując jako datę doręczenia decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r. [...]ZDW, jeśli takie doręczenie miało miejsce; - okoliczność ta nie została ustalona, a wynika jedynie z oświadczenia pełnomocnika skarżącego (pełnomocnik stwierdził, że decyzję doręczono [...] marca 2017 r.); - przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, czy decyzja z [...] marca 2017 r. została doręczona [...]ZDW a jeśli tak to w jakiej dacie nastąpiło to doręczenie; - następnie oceni czy odwołanie tej jednostki organizacyjnej zostało wniesione w terminie; - w przypadku braku doręczenia decyzji [...]ZDW organy powinny mieć na względzie, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. Biorąc pod uwagę powyższe, GINB ponownie rozpatrując sprawę wskazał na następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: - pismem z 1 kwietnia 2021 r. GINB wezwał organ wojewódzki do przekazania dowodu doręczenia decyzji z [...] marca 2017 r. [...]ZDW lub innych dokumentów, z których wynikać będzie fakt i data doręczenia; - pismem z 14 kwietnia 2021 r. [...]WINB poinformował, że przedmiotowa decyzja została przesłana stronie listem zwykłym (tym samym nie istnieje dowód doręczenia w postaci ZPO); - zdaniem organu, doręczenie decyzji z [...] marca 2017 r. listem zwykłem nie może zostać uznane za skuteczne i rodzące skutki prawne, w tym stanowić datę, od której liczony jest termin na wniesienie odwołania; - z poczynionych ustaleń wynika, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z [...] marca 2017 r.; - zatem termin na wniesienie przez [...]ZDW odwołania od decyzji z [...] marca 2017 r. biegł od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron; - ze znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r. wynika, że obie strony postępowania - Zarząd Województwa [...] oraz H.sp. z o.o. odebrały decyzję w dniu [...] marca 2017 r.; - termin na wniesienie odwołania od decyzji z [...] marca 2017 r. upłynął 27 marca 2017 r.; - odwołanie nadane pocztą w dniu 28 marca 2017 r. należy uznać za wniesione z uchybieniem terminu. 3. W ocenie Sądu, postępowanie organu i rozstrzygniecie nie jest sprzeczne z prawem. Po pierwsze - doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Dokumentem urzędowym potwierdzającym datę i sam fakt doręczenia stronie przesyłki (decyzji) jest pocztowy dowód doręczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 434/19). W niniejszej sprawie zasadnie przyjął GINB, że "doręczenie" decyzji z [...] marca 2017 r. listem zwykłem nie może zostać uznane za skuteczne i rodzące skutki prawne, w tym stanowić datę, od której liczony jest termin na wniesienie odwołania. Wysłanie decyzji listem zwykłym mogło być spowodowane tym, że w tzw. rozdzielniku decyzji z [...] marca 2017 r. [...]ZDW był ujęty jako podmiot "do wiadomości" a nie jako adresat decyzji, którzy otrzymali decyzję listem poleconym. Jedynie pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta zatem z domniemania prawdziwości. Należy mieć ponadto na uwadze, że dane znajdujące się na stronie internetowej Poczty Polskiej (e-monitoring) mają charakter wyłącznie poglądowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 114/19). Zatem można zgodzić się z organem, że decyzja z 9 marca 2017 r. nie została skutecznie doręczona [...]ZDW. Po drugie - osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 279/21). Zatem, skoro [...]ZDW nie otrzymał decyzji (brak skutecznego doręczenia) to należało wskazać, w jakiej dacie w sposób prawidłowy doręczono decyzję innym stronom postępowania. Ze znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji [...]WINB z [...] marca 2017 r. wynika, że obie strony postępowania - Zarząd Województwa [...] oraz H.sp. z o.o. odebrały decyzję w dniu 13 marca 2017 r. W związku z tym termin na wniesienie przez [...]ZDW odwołania od ww. decyzji biegł od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron – czyli od dnia 13 marca 2017 r. Po trzecie – skoro termin na wniesienie odwołania od decyzji z [...] marca 2017 r. upłynął 27 marca 2017 r. – to odwołanie nadane pocztą przez MZDW w dniu 28 marca 2017 r. (data wpływu 3 kwietnia 2017 r.) należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 953/21). Organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a. obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji (postanowienia) stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (zażalenia – por. wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 340/21). W niniejszej sprawie organ ustalił, że do doręczenia decyzji nie doszło i wskazał na datę wniesienia odwołania liczoną od daty doręczenia ostatniej ze stron postępowania. Po czwarte – przypomnieć należy, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 742/21). 4. W związku z powyższym, w ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Bezzasadne było również w sprawie przeprowadzanie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 967/21). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.