VII SA/Wa 1483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Na skutek interwencji zarządcy drogi publicznej - Wójta Gminy [...] (działka nr ewid. [...] w [...]) organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy działek należących do [...] i [...] (dalej jako Skarżący). Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (załącznika do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r.) nałożył na [...] i [...] obowiązek: 1. wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie rur spustowych odprowadzających wody opadowe z połaci dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...],[...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], tak aby wody opadowe zgodnie z warunkami technicznymi zachowywały się na terenie ww. działek w terminie do dnia 31 lipca 2017 r., 2. sporządzenia i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem technicznym oraz instalacjami, który z uwagi na kolejność wykonywania robót winien uwzględniać stan rzeczywisty po wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 oraz być zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym - w terminie do dnia 31 października 2017 r. Decyzja ta stała się ostateczna. II. Wnioskiem z dnia 26 marca 2018 r. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji PINB. Wskazali, że narusza ona art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) bowiem zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. który może mieć zastosowanie jedynie do robót w toku a nie już definitywnie zakończonych. III. Po rozpoznaniu wniosku Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji PINB. Wyjaśnił, że znajdujący się na należących do Skarżących działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] budynek mieszkalny powstał na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę domku letniskowego usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Jako że budynek powstał na podstawie wskazanej decyzji przed 1995 rokiem nie ma w sprawie zastosowania art. 103 ust. 2 P.b. gdyż nie chodzi o samowolę budowlaną a o istotne odstąpienie do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organu wybudowanie budynku w latach 80-tych XX wieku nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 P.b. co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jedynie bowiem wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stałoby na przeszkodzie prowadzeniu takiego postępowania. [...] WINB za niezasadne uznał więc zrzuty wniosku, że skoro budynek został wybudowany wiele lat temu, to brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Chybione jest też zdaniem organu twierdzenie Strony, że rażąco naruszono prawo, bowiem nie wskazano jakie istotne odstępstwo wykonano w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej skoro PINB takiej dokumentacji nie posiadał. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r. o pozwoleniu na budowę zezwoliła na realizację obiektu zgodnego z załącznikiem. Jakkolwiek w trakcie postępowania PINB jak i [...] WINB (w postępowaniu nieważnościowym) nie zdołały pozyskać jako materiału dowodowego wskazanej decyzji wraz z projektem technicznym to jednak ustalono, że pozwolenie na budowę zakładało budowę domku letniskowego wyłącznie na działce nr [...]. Wybudowany budynek mieszkalny zlokalizowany został jednak na trzech działkach: nr [...], [...] i [...]. Fakt odmiennej lokalizacji niż zakładała to decyzja o pozwoleniu na budowę potwierdzają też inne dowody. W aktach znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej nr [...] w skali 1:500 (opracowanie jednostkowe) z 19.10.1987 r., zaktualizowana 12.04.1989 r. (w dacie budowy obiektu). Na dokumencie tym zaznaczono budynek na trzech działkach (nr [...],[...] i [...]) o lokalizacji i kształcie (rzucie) jak w stanie obecnym (zarówno budynek jak i działki). Budynek ten umiejscowiony jest na trzech działkach, co wyklucza późniejszy, "wtórny" podział działki [...] już po wybudowaniu budynku. Zasadna jest tym samym dokonana przez PINB klasyfikacja tego odstępstwa od warunków zawartych w decyzji budowlanej jako istotnego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. (odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu). Powyższe oznacza przy tym, że nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy okoliczność, że nie zachowała się dokumentacja projektowa dołączona do pozwolenia na budowę. Porównanie warunków zawartych w pozwoleniu na budowę z faktycznie wykonaną inwestycją, w zakresie lokalizacji przedmiotowego obiektu (zamiast na jednej to na trzech działkach) pozwala zdaniem [...] WINB stwierdzić, że zrealizowany obiekt jest niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę. Organ I instancji prawidłowo ustalił również, że inwestor nie uzyskał prawnego usankcjonowania owych istotnych odstępstw. Podsumowując decyzję PINB wydano na podstawie prawidłowej podstawy prawnej, skierowano ją do właściwej osoby (Skarżących jako inwestorów). Tym samym brak jest wad z art. 156 k.p.a. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych we wniosku wskazujących, że PINB nie udowodnił w sprawie, że nastąpiła zmiana funkcji przedmiotowego budynku letniskowego na budynek mieszkalny, która to zmiana byłaby istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu to kwestia ta nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności omawianej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Sam fakt lokalizacji budynki na trzech działkach zamiast na jednej stanowi o istotnym odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do obecnej funkcji budynku to zdaniem WINB fakt ten stanowić winien kwestię rozstrzygnięta w przedłożonym w sprawie projekcie budowlanym zamiennym. IV. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, akceptując w całości wywody prawne w niej zawarte. Z istoty wypowiedzi GINB wynika, że wprawdzie początkowo sprawa prowadzona była w kierunku stwierdzenia i zalegalizowania samowoli budowlanej, niemniej jednak słusznie ostatecznie przyjęto, że budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę jednakże z istotnymi od niego odstępstwami. Jak dalej wskazano, na skutek postanowienia PINB Skarżący przedłożyli decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla działek nr ewid. [...], [...], [...] wraz z obszarem oddziaływania obejmującym działkę nr [...] dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz zagospodarowaniu terenu ww. działek. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], na dzień wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego domku letniskowego, tj. [...] września 1988 r. w ewidencji gruntów i budynków figurowała wyłącznie działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Pozostałe działki, na których położony jest obecnie ww. obiekt budowlany, nie powstały jednak z jej podziału, tj. działka nr ewid. [...] wykazana w ewidencji gruntów i budynków w dniu 20 września 1988 r. powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...] w [...], zaś działka nr ewid. [...], wykazana w ewidencji gruntów i budynków w dniu 6 października 1990 r. w wyniku podziału działki nr [...]. Powyższe w ocenie GINB oznacza, że dokonano zmiany położenia obiektu budowlanego, wybudowanego nie tylko na działce [...] (określonej w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jako lokalizacja domku letniskowego), lecz również na działkach nr ewid. [...] i [...] bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Tym samym doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny wypełnia zaś przesłankę istotnego odstąpienia w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 4 P.b. Zmiana lokalizacji obiektu z mocy art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, powodujące zmianę w projekcie zagospodarowania działki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1168/13). W postępowaniu w przedmiocie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przed wejściem w życie ustawy nie ma żadnego znaczenia data zakończenia budowy. Bez względu na to, czy roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie postępowanie w takiej sprawie winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1433/15). V. Skargę na powyższą decyzję wywiedli [...] i [...] kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem za jej podstawę prawną przyjęto przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., mający zastosowanie jedynie do robót budowlanych będących w toku. Tymczasem budowa ww. budynku mieszkalnego została zrealizowana 30 lat temu na postawie prawomocnej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1988 r. Wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. nie jest możliwe wobec ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę) musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Nawet gdyby uznać, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wobec ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego to przyjęcie, że istnieje możliwość zastosowania ww. przepisów w sytuacji, gdy budowa została zakończona prawie 30 lat temu, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasady praworządności i trwałości rozstrzygnięć administracyjnych nie uzasadniają rozwiązania prawnego umożliwiającego uchylenie decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Nie służy to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest pogląd, że można po 30 latach od zakończenia budowy stwierdzić, że owa budowa została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków określonych w prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji tą prawomocną decyzję sprzed 30 lat uchylić, pomimo nieodnalezienia jej oryginału oraz dokumentacji dotyczącej jej wydania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z obecnie obowiązującym prawem - inaczej niż to było w latach 80-tych XX wieku - o letniskowym charakterze budynku nie decyduje jego nazwa, a powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji i powierzchnia działki na której jest usytuowany. W konsekwencji nie ma obecnie możliwości wybudowania domu stricte letniskowego o parametrach charakteryzujących budynek, którego właścicielami są Skarżący, czyli dwupiętrowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 i położonego na działce o powierzchni większej niż 500 m2. Ponadto, to czy budynek jest wykorzystywany czasowo na cele rekreacyjne, czy też zamieszkiwany stale, zależy jedynie od decyzji jego właścicieli. W obecnym stanie prawnym nie ma możliwości postawienia zarzutu Skarżącym, że dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu poprzez zmianę funkcji budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Zdaniem Strony uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe. GINB nie odniósł się bowiem do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego faktu nieodnalezienia przez PINB oryginału decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r. Nadto podkreślono, że wszystkie trzy działki, na których jest usytuowana inwestycja były i nadal pozostają własnością Skarżących. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie rozważane jest to, czy decyzja PINB w [...]dnia [...]z maja 2017 r. dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających pogląd o jej nieważności. W postępowaniu niniejszym, ani też we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym GINB i [...] WINB nie oceniano natomiast prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...] udzielającej Skarżącym pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Wskazana decyzja budowlana była brana przez organy nadzorcze pod uwagę jedynie pod kątem oceny, czy w ramach jej istotnych elementów oraz stwierdzonego przez PINB w trakcie przeprowadzonej kontroli umiejscowienia obiektu, jego funkcji i gabarytów, doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co przekłada się na dalsze postępowanie. Mając to na uwadze Sąd wskazuje, że zaskarżone decyzje GINB i [...] WINB są prawidłowe. Należy zauważyć, iż organy nadzorcze słusznie przyjęły, że zastosowanie przez PINB procedury naprawczej było w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami. Podkreślenia wymaga, że regulację art. 50-51 P.b. można stosować zarówno do obiektów, które są dopiero w trakcie budowy, jak również do obiektów budowlanych, których budowa została już ukończona, a inwestycja nie korzysta z ochrony jaką stwarza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Jest to stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1631/09). W tym zakresie zarzut skargi o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest całkowicie chybiony. VIII. Błędne są także twierdzenia skargi wskazujące, że o rażącym naruszeniu prawa przez PINB świadczy nakazanie Skarżącym przedłożenia projektu budowlanego zamiennego względem inwestycji wybudowanej ponad 30 lat temu, co ma być działaniem naruszającym Konstytucję RP. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie prowadzonej przez PINB słusznie ustalono, że inwestycja jest niezgodna z decyzją budowlaną w zakresie położenia obiektu. Jak trafnie wskazały organy orzekające w trybie nadzwyczajnym, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że decyzja budowlana zezwalała na wzniesienie domku letniskowego wyłącznie na działce o nr ewid. [...]. Ustalony stan faktyczny, w szczególności przedłożona kopia decyzji budowlanej a także dane odnoszące się do aktualnego położenia budynku na trzech działkach a nie na jednej jak wskazywała decyzja, zestawione z informacjami jednoznacznie wskazującymi, że działki nr [...] i [...] nie powstały w wyniku wydzielenia z działki nr [...] a z innych nieruchomości, pozwalała na przyjcie, że Skarżący w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu. Nie miało przy tym znaczenia to, że organy nie dysponowały projektem budowlanym, gdyż zasadniczym przedmiotem stwierdzonego odstąpienia od projektu było niewątpliwe zlokalizowanie budynku na trzech nieruchomościach a nie na jednej jak wskazywała decyzja budowlana. Ocena organu powiatowego koncentrowała się zatem na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Nie może być bowiem z nim zgodny obiekt, który powstał w innym miejscu (na innych nieruchomościach) niż pierwotnie przewidziane w decyzji. Do stwierdzenia tego faktu wystarczające było porównanie zapisu decyzji (wymieniającego jedynie działkę nr [...]), protokołów kontroli (stwierdzających umiejscowienie budynku na działkach nr [...],[...] i [...]) oraz wykluczenie powstania działek nr [...] i [...] z działki [...]. W działaniu PINB słusznie nie doszukano się zatem jakiejkolwiek wady kwalifikowanej, która powodowałaby nieważność wydanej przez ten organ decyzji. Żadnego wpływu na możliwość wydania decyzji przez PINB nie miała okoliczność wzniesienia obiektu ponad 30 lat temu. Należy zauważyć, że organ nie kwestionował decyzji budowlanej, którą dysponują Skarżący a fakt zrealizowania obiektu niezgodnie z tym pozwoleniem (w zakresie opisanego powyżej położenia budynku). Wobec braku szczegółowego projektu budowlanego, działając niejako na korzyść Strony, organ nie zarzucił Skarżącym popełnienia samowoli budowlanej rozumianej jako wzniesienie budynku w ogóle bez pozwolenia. Okoliczność ta nie zmienia jednak obowiązku prawnego uregulowania stwierdzonego odstępstwa niezależnie od czasu jaki upłynął od wzniesienia budynku. O ile bowiem Skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej w swoistej postaci kwalifikowanej (budowa bez decyzji) o tyle nie oznacza to, że wzniesiony obiekt, jeżeli narusza postanowienia decyzji budowlanej (a tak jest w niniejszej sprawie), nie powinien być przedmiotem trybu naprawczego. Procedura ta ma bowiem przywrócić naruszony stan zgodności inwestycji z prawem. W tym kontekście PINB nie formułował jakichkolwiek zastrzeżeń co do kwestii gabarytów obiektu, a głównie do jego położenia i pobocznie do kwestii przeznaczenia (obecnie mieszkalna, zamiast przewidzianej letniskowej). Należy przy tym dodać, że jak wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla działek nr ewid. [...],[...],[...] inwestycja w kształcie jak obecnie istniejący (na trzech działkach) jest dopuszczalna i nie narusza ładu przestrzennego. W kontekście powyższego Sąd, podobnie jak wcześniej GINB i [...] WINB, nie dostrzega w decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2017 r. jakiejkolwiek wady kwalifikowanej o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w pkt 2 wskazanego przepisu. Obecne przeznaczenie nieruchomości (budynek mieszkalny) jest dopuszczalne na mocy powołanej decyzji o warunkach zabudowy i może zostać w związku z tym objęte projektem zamiennym. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby jakiekolwiek zarzuty skargi były zasadne. W związku z tym na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. p.p.s.a.) skargę oddalono. Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.