VII SA/Wa 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji lotniska skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego [...] w [...] — budynku Terminala 1" - umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", zwane dalej "inwestorem ", działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego [...] w [...] - budynku Terminala 1". Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] sp. z o. o. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nadanym w polskiej placówce operatora publicznego w dniu [...] sierpnia 2012 r., informując, że jest najemcą sklepu z akcesoriami "[...]" i sklepu lotniskowego "[...]" prowadzonych pod marką "[...]." Najem tych lokali wynika z umowy najmu zawartej z inwestorem w dniu [...] października 2008 r. oraz umowy najmu z dnia [...] września 2008 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z uwagi na fakt, że spółka [...] nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że ponieważ [...] sp. z o.o. w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz w pismach wniesionych w toku postępowania nie wykazała, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, Minister był obowiązany ustalić na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy odwołującą się spółkę można uznać za stronę tego postępowania. Organ wskazał, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 22 ust. 3 oraz art. 23 ust. 5 ustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Dlatego też, zdaniem organu, spółka [...] nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem działki o nr ewid. [...], obr. [...] jest Skarb Państwa. Skarżąca spółka była najemcą sklepu z akcesoriami "[...]" i sklepu lotniskowego "[...]", prowadzonych pod marką "[...]". Najem tych lokali wynikał z umowy najmu zawartej z inwestorem w dniu [...] października 2008 r. nr [...] oraz umowy najmu z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Ze względu na planowany remont dawnego budynku Terminala 1 Lotniska [...] umowy najmu zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym w dniu [...] lutego 2012 r. Organ stwierdził, że ugruntowany jest pogląd orzecznictwa i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym, czyli (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, LEX nr 171196; uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 102). Organ zauważył również, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 229). Organ stwierdził, że umowa najmu, na którą powołuje się [...] tworzyła jedynie więź obligacyjną pomiędzy najemcą a wynajmującym. W ramach stosunku prawnego najemcy przysługuje względem wynajmującego jedynie prawo podmiotowe względne, które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes, a więc w stosunku do wszystkich. Jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone są prawami bezwzględnie skutecznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 300/12). Zdaniem organu, spółka [...] posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny, interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 229). Organ stwierdził, że skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, to zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 kpa. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie: 1. art. 2 i 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawianie skarżącego prawa udziału w postępowaniu dotyczącym praw skarżącego oraz poprzez pozbawianie skarżącego prawa zaskarżenia orzeczenia, którym nałożono na skarżącego obowiązek świadczenia, 2. art. 28 kpa oraz art. 22 ust. 3, art. 23 ust. 5 oraz art. 27 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący nie miał statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uzupełniona postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uchybienie obowiązkowi wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uzupełnionej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...][...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - - domagała się uchylenia decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego [...] w [...] — budynku Terminala 1" - umorzył postępowanie odwoławcze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje tylko stronie. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stroną jest zatem podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 kpa stroną będzie zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 kpa lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. "Interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego" (System Prawa Administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel. Tom 9 - Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas; Wydawnictwo C.H. BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN; Warszawa 2010, s. 118 -119). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98 (LEX nr 47969) stwierdził, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest zatem na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. 3.2 Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wprowadza szczególne podstawy statusu strony postępowania, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12, s. 130) - przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę zacieśnia w drodze enumeracji krąg osób, które są stronami, a są one nimi w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa. Nie budzi zdaniem Sądu żadnych wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, a zatem nie należy do niego stosować wykładni rozszerzającej, lecz należy stosować wykładnię zawężającą. Przepis ten wymaga zatem ustalenia, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w formie czy to prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu. Nie budzi żadnych wątpliwości, że samo dopuszczenie określonej osoby przez organ do udziału w postępowaniu nie powoduje, iż z tej tylko przyczyny ta osoba uzyskała interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę, bowiem statusu strony nie można nabyć per facta concludentia. Skoro zatem, jak wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oprócz inwestora, stroną może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, to należy wykluczyć z kręgu stron osoby mające inny niż wymienione tytuł prawny do nieruchomości. Przez zarządcę nieruchomości należy rozumieć podmiot sprawują trwały zarząd, o którym mowa w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651). Z przepisów tych wynika, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną, a w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się do niej przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Zdaniem Sądu, przez pojęcie "zarządca" nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne, które wiążą tylko podmioty stosunku cywilnoprawnego. A stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być osoba, która nie ma żadnego tytułu do nieruchomości, lecz jest jedynie posiadaczem. Należy również podzielić pogląd, że użytkownik wieczysty jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania jako prawa na rzeczy cudzej, oraz dodać, że dotyczy to tym bardziej zarządcy nieruchomości (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 5. wydanie. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 340-347). 3.3 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podzielić należy pogląd organu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i stwierdzić, że [...] sp. z o.o. nie wykazała, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym, że przysługuje jej przymiot strony. Inwestorem w niniejszym postępowaniu jej Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", właścicielem działki ewid. nr [...] jest Skarb Państwa, a strona skarżąca była jedynie najemcą sklepów prowadzonych pod marką "[...]" na podstawie umów najmu, które to umowy, ze względu na planowany remont zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym w dniu [...] lutego 2012 r. Oznacza to, że strona skarżąca posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny, a interes faktyczny może być chroniony tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania, a zatem stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. 3.4 Słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 22 ust. 3 oraz art. 23 ust. 5 tej ustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Dlatego też, jak słusznie zauważył organ, spółka [...] nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej planowaną inwestycją. IV. Z uwagi na powyższe, niecelowe było badanie pozostałych zarzutów skargi. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.