II SA/Po 300/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Rada Miejska w Kleczewie w dniu 15 listopada 2011r. podjęła uchwałę Nr XIV/91/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew związanego z poszerzeniem granic eksploatacji Kopalni Węgla Brunatnego "Konin" w Kleczewie SA, odkrywki Jóźwin IIB. M. M. pismem z dnia 20 stycznia 2012r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Rady z dnia 15 listopada 2012r. Podnosił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny bowiem plan miejscowy swoim obszarem obejmuje teren, na którym znajduje się nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] we wsi W. S., która stanowi własność skarżącego, a nadto obejmuje nieruchomości o powierzchni około 54,74 ha znajdujące się w długoletniej dzierżawie skarżącego w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Tak uchwalony plan miejscowy uniemożliwia skorzystanie z prawa pierwokupu dzierżawionych gruntów. Rada Miejska uchwałą z [...] lutego 2012r., Nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania M. M. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu i wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. W orzecznictwie obejmującym kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że gmina mając kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Dalej podano, odwołując się do poglądów doktryny się, że gmina samodzielnie określa funkcje terenu, jednak samodzielność ta nie może być nadużywana. Przede wszystkim ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki planistycznej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej. Uznanie, że w wyniku przyjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Taka sytuacja nie występuję, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu. Zdaniem Rady, sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności nieruchomości, nie może być wystarczający do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą rozwiązanie narusza interes prawny danego podmiotu. Musi on przedstawiając swoje zarzuty kierowane przeciwko uchwale wykazać, iż ma ona bezpośredni i to niekorzystny wpływ na jego interes prawny, aby doprowadzić do rozpatrzenia wezwania w zakresie zarzutów w kwestii nieprawidłowości jej podjęcia, czego brak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie odwoływanie się przez wzywającego do interesu prawnego wywodzonego z prawa pierwokupu, które – jak należy przyjąć - miałoby hipotetycznie zrealizować się w przyszłości, nie daje podstaw, do uznania, że po stronie wzywającego taki interes prawny występuje. Niezależnie jednak od kwestii legitymowania się interesem prawnym do wystąpienia z wezwaniem należy podnieść, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejska kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, nie naruszono zasad sporządzenia tego planu, ani też do naruszenia trybu jego sporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Kleczewie z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew związanego z poszerzeniem granic eksploatacji KWB Konin w Kleczewie SA – odkrywki Jóźwin IIB. Skarżący podnosi, że wyżej wymieniona uchwała narusza prawo albowiem tak uchwalony plan uniemożliwia mu skorzystanie z prawa pierwokupu dzierżawionych gruntów, co stanowi naruszenie przepisów o prawie pierwokupu. Poza tym skarżący podnosi, że poszerzenie granic Odkrywki [...], nie dotyczy tylko terenów, gdzie znajduje się złoże. Uchwała poszerza tereny eksploatacyjne o grunty rolne, które nie zmienią swojego charakteru, a będą przeznaczone jako grunty zamienne dla wywłaszczonych bądź wykupionych rolników. Takie działanie Burmistrza i Rady Miejskiej jest prawnie niedozwolone. Skarżący argumentował, że jest rolnikiem posiadającym kilkadziesiąt hektarów gruntów rolnych, na których prowadzi specjalistyczne gospodarstwo rolne. Część tych gruntów jest objęta zaskarżonym planem. Wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej, godzi w interes prawny skarżącego. Nadto skarżący dzierżawi na podstawie długoletniej umowy dzierżawy grunty rolne od Agencji Nieruchomości rolnych, objęte również tym planem. Aktualnie Kopalnia uniemożliwia skarżącemu kupno tych gruntów, zgłaszając wnioski do Agencji o wycofanie tych gruntów ze sprzedaży, gdyż zgodnie z uchwalonym planem są one przeznaczone pod eksploatację węgla brunatnego. Skarżący podkreślał, że tylko część dzierżawionych gruntów położona jest na złożach węgla, a mimo to plan zbędnie poszerza granice odkrywki o grunty, które nie będą wykorzystywane w procesie wydobywczym. Uwagi i zastrzeżenia skarżącego do planu dotyczą także wykazania negatywnego oddziaływania Kopalni na środowisko. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...], w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. Rada powołała się na argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego Rada wskazała, że na terenach objętych planem skarżący nie jest właścicielem żądnej nieruchomości, a jedynie je dzierżawi, nie podając przy tym do jakiego terminu. Zdaniem organu skoro postanowienia uchwały w sprawie planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego ani uprawnień skarżącego, to oznacza brak jest legitymacji skargowej po stronie skarżącego wymaganej w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. Za bezzasadny i pozbawiony uzasadnienia uznano ponadto zarzut skarżącego co do naruszenia przez Radę Miejską przepisów art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku podjęcia przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, nie naruszono zasad sporządzenia tego planu, ani też do naruszenia trybu jego sporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 15 listopada 2012r., Nr XIV/91/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew związanego z poszerzeniem granic eksploatacji Kopalni Węgla Brunatnego "Konin" w Kleczewie SA, odkrywki Jóźwin IIB. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., dlatego też rozpoznanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, sąd zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego. W niniejszej sprawie wymienione wyżej wymagania formalne zostały spełnione przez skarżącego. Zatem w dalszej kolejności należało zbadać jego legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu posiadanego prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się na obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący oprócz posiadania interesu prawnego musi wykazać również, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. A więc jest to ten etap, w którym następuje uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., jednakże fakt ten nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. W utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (patrz np.: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. ,nr 1, poz.2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05. Lex nr 194894). Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Rady z dnia 15 listopada 2012r. wynika, że wymieniony plan miejscowy stanowi realizację postanowień Uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 30 marca 2010 r., Nr XXXVII/367/10. Uchwała ta została podjęta na wniosek KWB "Konin" w Kleczewie S.A. Opracowaniem objęto 345,95 ha położonych na terenach: m. K. i w obrębach geodezyjnych: R., A., Z., I., W. , W. S. i S. Podstawowe ustalenia planu określają tereny przeznaczone pod : - poszerzenie granic eksploatacji udokumentowanego złoża węgla brunatnego, - budowę zaplecza technicznego dla obsługi O/ [...], - zabudowę mieszkaniową ( dz. w Z.), - przebudowę dróg. Nadto z akt administracyjnych oraz sądowych sprawy wynika, że własność skarżącego stanowi działka o numerze geodezyjnym [...] położona w W. S., gmina K., która to działka znajduje się poza obszarem planu miejscowego (k. 63 akt sąd.). Jak wynika z wyjaśnień Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa działki o numerach [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie W. S., wchodzące w skład tzw. Obiektu Rolnego K. należą w całości do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy. Nieruchomości te znajdują się na terenie objętym planem (k. 63 akt sąd.). Agencja wydzierżawia M. M. i S. L. powyższe grunty na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. (k. 227 akt adm.). Z powyższego wynika, że skarżący nie posiada żadnych praw rzeczowych (własności, użytkowania wieczystego) do nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem. Umowa dzierżawy, jaką dysponuje skarżący tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Wspomniane prawo dzierżawcy skuteczne jest bowiem jedynie wobec wydzierżawiającego, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Taką bezwzględną skuteczność mają bowiem jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone. Skarżący będąc dzierżawcą nieruchomości położonych na terenie objętym planem nie może z tego tytułu wyprowadzać interesu prawnego, umożliwiającego wykazania jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes ma bowiem ten, kto wykaże że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały, a uczynić to może jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (por. wyr. NSA z 15 czerwca 2012r., II OSK 739/12, wyr. NSA z 10 marca 2008r., II OSK 1468/07). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym, prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w powołanym wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołać się należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie decyduje uszczerbek, czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn.. akt II OSK 251/09). Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu przez postanowienia uchwały przysługującego mu prawa pierwokupu dzierżawionych nieruchomości wskazać należy, że prawo to oznacza jedynie uprawnienie do nabycia od Agencji dzierżawionej działki w pierwszej kolejności i dopiero w przyszłości, gdy Agencja wyrazi wole ich sprzedaży. Zatem także i w tej okoliczności skarżący nie może wywodzić twierdzenia o naruszeniu w niniejszej sprawie jego interesu prawnego. W świetle powyższego, dla oceny istnienia legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi, bez znaczenia jest również fakt bycia przez niego właścicielem sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...] obręb W.S.), która znajduje się poza obszarem objętym przedmiotowym planem. Skoro nieruchomość skarżącego o nr [...] nie jest położona na terenie objętym kwestionowaną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia jego sytuacji prawnej. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu Gminy. Sytuacja ta powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn.. akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że: cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sad administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.