II OSK 618/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B., B. B., M. B., A. B., M. B., A. B., M. B., T. B., S. G., A. G., J. G., A. I., E. I., E. I., I. J., R. J., M. K., S. K., A. N., M. N., R. O., R. O., A. O., J. O., B. O., K. P., K. P., J. R., L. R., J. S., B. S., T. S., R. S., B. S., J. S., E. S., S. T., K. U., C. W., J. W., A. Z., B. Z., I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 391/09 w sprawie ze skargi K. U., B. S., L. R., J. R., J. G., A. G., K. P., K. P., T. S., R. S., S. T., S. G., M. K., T. B., M. N., R. O., A. N., R. O., R. J. E. S., B. O., E. I., A. I., E. I., S. K., M. B., B. B., A. B., J. B., M. B., A. B., J. S., B. S., A. B., J. O., M. B., A. O. na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – część "[...]" oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. U., B. S., L. R., J. R., J. G., A. G., K. P., K. P., T. S., R. S., S. T., S. G., M. K., T. B., M. N., R. O., A. N., R. O., R. J., I. J., J. W., C. W., J. S., I. Z., A. Z., B. Z., M. Z., E. S., B. O., E. I., A. I., E. I., S. K., M. B., B. B., A. B., J. B., M. B., A. B., J. S., B. S., A. B., J. O., M. B., A. O. na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy Długołęka w dniu [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Gminy Długołęka z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie przystąpienia sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Mirków, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Następnie grupa mieszkańców wsi M. pismem z dnia 5 maja 2009 r., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skierowała do Rady Gminy Długołęka wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego i uprawnień dokonanego uchwałą Nr [...] tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W uzasadnieniu wezwania wskazano, iż na skutek ustalenia w planie (§ 3 ust. p. 13 i § 10 ust. 1 uchwały oraz rysunek planu) dla terenu przy ul. [...] stanowiącego działkę nr [...] obręb [...], przeznaczenia podstawowego: "działalność produkcyjno-usługowa oraz składowanie i magazynowanie" (symbol "1PU"), ulegnie unicestwieniu dotychczasowy zaciszny charakter okalającego ten teren obszaru osiedleńczego, zamieszkałego przez skarżących. W myśl założeń planu dostęp do ww. terenu możliwy jest wyłącznie przez wewnętrzne drogi osiedlowe, które przygotowane są jedynie do obsługi mieszkańców wzniesionych tu niedawno domów jednorodzinnych. Zdaniem skarżących ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Długołęka z dnia [...] listopada 1997 r. W myśl studium działka nr [...] położona jest na obszarach o funkcji usługowej (symbol "U" na rysunku studium), którą legenda rysunku definiuje jako: "usługi: zespół obiektów usług rzemiosła i handlu z dopuszczeniem produkcji nieuciążliwej". Studium nie przewiduje tu funkcji "magazynowania i składowania", jaką dla tej nieruchomości dopuszcza zaskarżony plan. Sprzeczność ustaleń planu ze studium na gruncie art. 9 ust. 4 ustawy z 2003 r. jest w tym przypadku wyraźna i rażąca, zwłaszcza w kontekście konkretnego użytku, jaki zamierza z tych ustaleń uczynić firma [...] sp. z o.o. Dodatkowo zdaniem skarżących zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem przepisów art. 17 pkt 1 i 10 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. na skutek zaniechania należytego ogłoszenia we wsi M. o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz zaniechanie przeprowadzenia publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie, w wyniku braku odpowiedzi Rady Gminy Długołęka na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 28 kwietnia 2005 r. wnieśli K. U., B. S., L. R., J. R., J. G., A. G., K. P., K. P., T. S., R. S., G. R., S. T., M. W., M. W., M. K., E. K., D. D., R. D., J. D., W. D., J. C., S. G., M. K., T. B., W. W., A. W., M. N., R. O., A. N., R. O., P. K., B. K., R. J., I. J., L. F., P. F., K. W., E. W., J. P., G. P., J. W., C. W., M. M., P. K., J. S., I. Z., A. Z., B. Z., M. Z., E. S., D. K., B. O., E. I., A. I., E. I., B. P., M. P., S. K., M. B., B. B., A. B., J. B., T. C., K. P., J. N., M. B., A. B., M. C, B. Z., J. S., B. S., B. D., A. B., J. O., M. B., A. O., A. R., P. R., K. R. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art.26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., a nadto naruszenie – na skutek ich niezastosowania – przepisów art. 17 pkt 1 i 10 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie przepisów art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na skutek dotychczasowego braku jakiejkolwiek reakcji organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, wniesione w dniu 5 maja 2009 r. Rada Gminy Długołęka uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nie uwzględniła skargi z dnia 21 czerwca 2009 r. na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009 r. w pkt I odrzucił skargę G. R., M. W., M. W., M. K., E. K., D. D., R. D., J. D., W. D., J. C., W. W., A. W., P. K., B. K., L. F., P. F., K. W., E. W., J. P., G. P., M. M., P. K., D. K., B. P., M. P., T. C., K. P., J. N., M. C., B. Z., B. D., A. R., P. R., K. R. Następnie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 391/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę pozostałych skarżących na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący nie wykazali, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny albo uprawnienia, polegające na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Zdaniem Sądu okoliczność ta jest o tyle istotna, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Ocena taka mogła by być zatem dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju, skarga mogła, ale nie musiała być uwzględniona. Uwzględnienie bowiem skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Powołując się na wyrok NSA z 30 września 2009r., sygn. akt II OSK 937/09 Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjęto, iż sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności /współwłasności/ nieruchomości, nie może być wystarczający do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą rozwiązanie narusza interes prawny danego podmiotu. Musi on przedstawiając swoje zarzuty kierowane przeciwko uchwale wykazać, iż ma ona bezpośredni i to niekorzystny wpływ na jego interes prawny aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi w zakresie zarzutów w kwestii nieprawidłowości jej podjęcia. W ocenie Sądu zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, nie narusza jego istoty, ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Kwestionowane przez skarżących postanowienia uchwały – dotyczące terenów oznaczonych symbolami "PU" i "1PU" , względem których to gruntów skarżący nie dysponują prawem własności jak i prawem użytkowania wieczystego, nie odnoszą się bezpośrednio do nieruchomości skarżących i nie ograniczają skarżącym możliwości dysponowania Ich nieruchomościami oraz korzystania z nich. Sąd oceniając, czy skarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżących miał także na względzie postanowienia § 9 ust. 2 pkt 18 oraz § 10 ust. 2 pkt 16 zaskarżonej uchwały, dotyczące ustaleń dla spornych terenów oznaczonych symbolem PU i 1PU, a zgodnie z którymi to postanowieniami, cyt.: "... uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjno-usługowej nie może przekroczyć granic własnego terenu". Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 391/09 złożyli A. B., B. B., M. B., A. B., M. B., A. B., M. B., T. B., S. G., A. G., J. G., A. I., E. I., I. J., R. J., M. K., S. K., A. N., M. N., R. O., R. O., A. O., J. O., B. O., K. P., J. R., L. R., J. S., B. S., T. S., R. S., B. S., J. S., E. S., S. T., K. U., C. W., J. W., A. Z., B. Z. i I. Z. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 u.p.z.p, a także na skutek ich niezastosowania art. 9 ust. 4, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 1-3 i 10-11 oraz art. 18 u.p.z.p.; 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r.; oraz art. 55 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i art. 62 pkt 1 p.p.s.a. na skutek rozpoznania skargi mimo niekompletności akt sprawy, a w szczególności mimo braku odpowiedzi strony na skargę. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. poprzez uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, opartych na naruszeniu przepisów wskazanych w petitum tego pisma. Przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. i dlatego też rozpoznawanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Po pierwsze, akt zaskarżany w tym trybie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest takim aktem. Skargę do sądu administracyjnego na akt organu gminy można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w wymaganym prawem terminie, pod warunkiem, że wcześniej w sprawie nie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe warunki formalne zostały również spełnione w niniejszej sprawie. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu posiadanego prawa własności do nieruchomości, położonej na tym terenie lub z innych praw do nieruchomości. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Jednak do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarcza posiadanie interesu prawnego lecz musi być on naruszony, co powinien wykazać skarżący. Skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Zatem uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia. subiektywne przekonanie obywatela jako członka wspólnoty gminnej o niecelowości lub niesłuszności podjętej przez radę gminy uchwały, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Jak wynika z powyższego, co również zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Oceniając trafność zarzutów skargi kasacyjnej oraz zgodność z prawem zaskarżanego wyroku, należy mieć na uwadze powyższe uwarunkowania prawne bezwzględnie obowiązujące w tym zakresie. Oddalenie skargi zaskarżanym wyrokiem nastąpiło po stwierdzeniu, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza ich interesów prawnych lub uprawnień, co jest niezbędne w tym trybie. Z oceną Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić w całej rozciągłości, gdyż zaskarżone postanowienia uchwały nr [...] Rady Gminy Długołęka z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], dotyczą przeznaczenia działki nr [...] do której skarżący nie mają żadnych praw. Natomiast przedmiotowa uchwała nie narusza w żaden sposób praw skarżących, wynikających z ich praw do posiadanych na tym terenie nieruchomości, co świadczy jednoznacznie o braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Obawy skarżących, że kwestionowane ustalenia zaskarżanego planu miejscowego będą miały "dewastacyjny wpływ", że nastąpi utrata wartości i nieruchomości na skutek uciążliwego sąsiedztwa składowiska, że istniejące drogi osiedlowe "nie wytrzymają takiego obciążenia", nastąpi pogorszenie własnej sytuacji życiowej, nie są argumentami świadczącymi o tym, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich interesy prawne lub uprawnienia. Samo zaś hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Lex nr 151236). W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest bezpodstawny na skutek oddalenia skargi. W zakresie w jakim orzekł Sąd pierwszej instancji brak podstaw aby twierdzić, że rozpoznanie skargi nastąpiło "mimo niekompletności akt sprawy" jak podnosi się w skardze kasacyjnej. również brak odpowiedzi organu na skargę nie może stanowić przeszkody w rozpoznaniu skargi. Nie znajduje też uzasadnienia w świetle wcześniejszych rozważań i powołanego stanu orzecznictwa zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię. subiektywne odczucia skarżących o naruszeniu uchwałą ich interesów prawnych lub uprawnień, nie znajdują żadnego uzasadnienia w aktach sprawy. Przedsięwzięcie planowane na działce nr [...] będzie zapewne wymagało wydania szeregu decyzji administracyjnych i w tych postępowania skarżący będą mogli uczestniczyć o ile będzie im przysługiwał przymiot strony. O tym czy planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe dla skarżących i otoczenia, nie zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale właśnie od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji wymaganych w tego typu sprawach. Zważywszy na ustalenia Sądu pierwszej instancji i wydane orzeczenie tego Sądu, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podlegają ocenie w tym postępowaniu podobnie, jak i inne zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.