II OSK 937/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 893/08 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną II OSK 937/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 893/08 po rozpoznaniu skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący zakwestionował uchwałę w sprawie danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dzielnicy M. w G. stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące uchwalenia tego planu jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia przedmiotową uchwałą Rada Gminy uchwałą z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]nie uwzględniła twierdząc, że zarzuty skarżącego nie są zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jego prawny interes, który w rozumieniu art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ upatruje w tym, że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą. W ocenie skarżącego gmina nadużyła władztwo planistyczne, zwłaszcza ze względu na sprzeczność z art. 3 ww. ustawy wobec naruszenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wprowadzając możliwość zabudowy wielorodzinnej oraz ustalając zbyt wysoki wskaźnik zabudowy, zaś wyjaśniając, że taka zabudowa już na określonym terenie istnieje jest wprowadzeniem w błąd, gdyż jest to zabudowa w istocie jednorodzinna o charakterze apartamentowym /rezydencjonalna/. Gmina w oczekiwaniu właścicieli nieruchomości gospodarując przestrzenią ma to czynić tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Interes indywidualny skarżącego został pominięty kosztem preferowania interesów podmiotów zainteresowanych zwiększeniem intensywności i wysokości zabudowy. Rada Miasta G. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, powołując się w szczególności na to, że ustalenia planu zapewnią kształtowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem gabarytów i charakteru już zrealizowanej, a także ukształtowania terenu. Błędnie skarżący twierdzi, że zabudowa istniejąca jest zabudową jednorodzinną /rezydencjonalną/, podczas gdy faktycznie w rozumieniu definicji określonej w ustawie - Prawo budowlane, stanowi zabudowę wielorodzinną. Odnosząc się negatywnie do podniesionej w skardze kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego, organ powołał się na treść art. 140 kc. W ocenie organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. W piśmie procesowym skarżący w szczególności podniósł, iż osiedle, na którym zamieszkuje, to kameralny zespół budynków o charakterze jednorodzinnym a więc nie ma znaczenia obecnie obowiązująca definicja zabudowy jednorodzinnej. Planuje się natomiast zabudowę wielorodzinną o znacznie wyższym wskaźniku zabudowy i wysokości budynków. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości lokalowej, z którą jest związany udział we własności gruntu, znajdującej się w jednym z szeregów istniejących budynków osiedla M. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił w związku z tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącego polega na zwiększeniu oddziaływania planowanej zabudowy na jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną podkreślając, że podstawą kontroli sądowo-administracyjnej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Warunki formalne wniesienia skargi zostały bezspornie spełnione. Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny /uprawnienie/ mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/05, OTK-A 2008/7/121 Trybunał, odnosząc się do swoich wcześniejszych stwierdzeń, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02, wskazał m. in., że legitymacja z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na twierdzeniu strony o naruszeniu konkretnie rozumianych jej interesów lub uprawnień i nie ma charakteru actio popularis. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt /przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną/. Wkroczenie przez organ w tę sferę stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystywania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Kwestionując uchwałę należy więc dowieść, iż narusza ona prawo jednocześnie wpływając negatywnie na sferę prawno-materialną skarżącego. Musi zatem wystąpić bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu skarżący jako właściciel terenu objętego planem ma w sprawie interes prawny, nie wykazał jednak naruszenia tego interesu, polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, który istniał w czasie podejmowania uchwały. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi /por. wyrok NSA z dnia 3 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376 i inne/. Tymczasem skarżący naruszenia jego interesu prawnego upatruje w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących wykonywania prawa własności oraz w "zwiększonym oddziaływaniu planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącego", pomniejszonej wartości, odjęciem lub ograniczeniem prawa wykonywania własności. Niewątpliwie skarżącemu służy ochrona określona w przepisach prawa cywilnego, może być jednak realizowana np. w drodze ochrony własności. W ocenie Sądu nieruchomość skarżącego znajduje się na osiedlu M., zabudowanym budynkami wielorodzinnymi, a nie jak twierdzi on, jednorodzinnymi, nie występuje zatem naruszenie jego interesu prawnego wprowadzeniem na danym terenie jako planowanej, zabudowy wielorodzinnej. Zarzuty odnoszące się do planowanego wskaźnika zabudowy mieszczą się w pojęciu interesu faktycznego, a nie prawnego. Nieokreślone i niesprecyzowane "oddziaływanie planowanej zabudowy" nie mieści się też w żaden sposób w pojęciu realnego i bezpośredniego, istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zagrożenia wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jak wynika z przytoczonych okoliczności sprawy, podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczą w istocie sytuacji prawnej innych podmiotów, a nie skarżącego jako właściciela zabudowanej nieruchomości, nie mają modyfikującego charakteru jego uprawnień. Tym samym nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej, zaś zaskarżona uchwała dla tej strony jest neutralna pod względem prawnym a jej sfera uprawnień pozostaje niezmieniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że legitymacja skargowa przysługuje tylko takiej osobie, co do której postanowienia kwestionowanego aktu mają bezpośredni, indywidualny i konkretny wpływ na jej sferę praw lub obowiązków określonych przepisami prawa materialnego, 2/ naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 106 ( 5 ppsa, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą albowiem nie dotyczy indywidualnej sfery praw lub obowiązków skarżącego, - art. 113 ( 1 ppsa przez wydanie wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, to jest ustalenia, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd w ocenie skarżącego naruszył art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że nie zachodzi naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu tego przepisu, gdy doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadzając do naruszenia sfery prawnej skarżącego jako mieszkańca obszaru objętego planem. Art. 106 ( 5 ppsa w zw. z art. 233 ( 2 kpc został naruszony ze względu na błędne przyjęcie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, podczas gdy uchwala dotyczyła indywidualnej sfery praw lub obowiązków skarżącego. Art. 113 ( 1 ppsa Sąd naruszył wydając wyrok bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, polegającego na ustaleniu, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się też, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zapewnia każdemu mieszkańcowi lub podmiotowi gospodarczemu, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, jeżeli została podjęta bez wyraźnej podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa /por. wyrok SN z 9 grudnia 1993 r. III ARN 51/93/. Błędnie według skarżącego Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął wąskie rozumienie naruszenia interesu prawnego, w którym powinna się mieścić kwestia naruszenia prawa uchwałą i prawidłowość podjęcia uchwały. Na naruszenie interesu prawnego skarżącego składają się naruszenia wszystkich przepisów przez niego powołanych, tak prawa procesowego jak i materialnego. Sąd pominął w szczególności możliwość pośredniego doprowadzenia do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez umożliwienie w przyszłości wzrostu poziomu hałasu i zanieczyszczenia ponad granice zakreślone społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny skarżącego. Pominął też, iż preferuje się interes podmiotów zainteresowanych zwiększeniem intensywności i wysokości zabudowy. Ma według skarżącego miejsce nadużycie władztwa planistycznego naruszające indywidualny interes skarżącego, mieszkającego i posiadającego nieruchomość na obszarze objętym planem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wobec przyjęcia, że legitymacja skargowa przysługuje tylko takiej osobie, co do której postanowienia kwestionowanego aktu mają bezpośredni, indywidualny i konkretny wpływ na jej sferę praw lub obowiązków określonych przepisami prawa materialnego, co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stanowi zbyt wąskie rozumienie interesu prawnego, a także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 ( 5 ppsa, poprzez błędne ustalenie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą pomimo, iż dotyczy ona indywidualnej sfery praw lub obowiązków skarżącego, jak również art. 113 ( 1 ppsa wobec wydania wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Z tak postawionych zarzutów należy wnosić, iż według skarżącego, szeroko rozumiany interes prawny podmiotu kwestionującego uchwałę organu samorządu gminnego powinien doprowadzić do stwierdzenia, że został on naruszony a także, iż doszło do wydania uchwały z wadami skutkującymi uwzględnieniem skargi. Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela jednak tego stanowiska, uznając, że rację ma Sąd pierwszej instancji, wywodząc na tle orzecznictwa, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego /przytoczonego w motywach zaskarżonego wyroku/ iż nie ma podstaw prawnych do tego, aby w istocie każdy, kto zamierza doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego uchwałę organu samorządu mógł skutecznie powoływać się na swój interes prawny zaś subiektywne przekonanie o tym, iż został on naruszony kwestionowaną uchwałą miałoby być decydujące. Wręcz przeciwnie, sam fakt zamieszkania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności /współwłasności/ nieruchomości, nie może być wystarczające do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą rozwiązanie narusza interes prawny danego podmiotu. Musi on przedstawiając swoje zarzuty kierowane przeciwko uchwale wykazać, iż ma ona bezpośredni i to niekorzystny wpływ na jego interes prawny /narusza interes prawny/, aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi w zakresie zarzutów w kwestii nieprawidłowości jej podjęcia. Jak to wynika natomiast z akt sprawy, skarżący, który pierwotnie twierdził, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej zabudowę jednorodzinną i jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, bowiem na terenie sąsiednim planuje się zabudowę wielorodzinną, nie obalił argumentu podniesionego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji przez pełnomocnika Rady Gminy, który wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości lokalowej, z którą jest związany udział we własności gruntu, znajdującej się w jednym z szeregów istniejących budynków osiedla M., wedle aktualnej ustawowej definicji zabudowy jednorodzinnej za taką zabudowę nie może być traktowane, czyli w istocie według obecnych standardów stanowi osiedle o charakterze wielorodzinnej. Pełnomocnik skarżącego w związku z tym odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego wyjaśnił, że polega ono na zwiększeniu oddziaływania planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącego. Skoro podstawą kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, to warunkiem skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi /oba te warunki zostały niespornie przez skarżącego spełnione/ oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Uznanie skargi za zasadną jest możliwe wówczas, gdy zostanie wykazane naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, zaś interes ten ma być bezpośredni i realny. Kwestionując uchwałę należy więc dowieść, iż narusza ona prawo wpływając negatywnie na sferę prawno-materialną skarżącego. Konieczne jest zatem wystąpienie bezpośredniości związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że skarżący będący właścicielem lokalu i współwłaścicielem terenu, zaś w sąsiedztwie jego plan przewiduje określonego rodzaju zabudowę, ma w sprawie interes prawny, jednak podnoszone przez niego argumenty nie wykazują naruszenia tego interesu, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, który istniał w czasie podejmowania uchwały. Niesporny w sprawie fakt, że intensywność zabudowy objętej kwestionowanym planem może być większa od tej, jaka znajduje się na terenie, do którego skarżący ma określone prawa, jeszcze nie jest wystarczająca do przyjęcia, że sytuacja prawna skarżącego ulega w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały pogorszeniu. Dopiero w fazie realizowania tej uchwały, czyli wystąpienia z wnioskami inwestorów może się ewentualnie okazać, że zabudowa na sąsiednim terenie będzie miała bezpośredni związek z korzystaniem przez skarżącego z jego nieruchomości, jednak w tego rodzaju sprawach skarżącemu, jako znajdującemu się w obszarze oddziaływania inwestycji, będzie przysługiwała określona ustawą ochrona. Na etapie planowania przestrzennego te rozważania są natomiast przedwczesne i wiążą się z interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd prawidłowo pominął podnoszone przez niego kwestie, jako dotyczące interesu faktycznego, jak "możliwość pośredniego doprowadzenia do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez umożliwienie w przyszłości wzrostu poziomu hałasu i zanieczyszczenia ponad granice zakreślone społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny skarżącego". W żadnym razie zaskarżony wyrok nie może być odczytywany jako preferowanie przez Sąd interesu nowych inwestorów nad interesem skarżącego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.