II OSK 739/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 538/11 w sprawie ze skarg M.K., R.W., R.P., R.K., B.A., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 27 sierpnia 2010 r., Nr XLIX/348/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Gminy Bolków kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 538/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi M.K., R.W., R.P., R.K., B. A., A Sp. z o.o. w W. oraz [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr XLIX/346/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXV/246/09 Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 30 czerwca 2009 r. (zmiana: Uchwałą Nr XLI/291/09 Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 21 grudnia 2009r.) w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków, po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bolków uchwalonego Uchwałą Nr XIX/144/2000 z dnia 17 marca 2000r. z późniejszymi zmianami, Rada Miejska w Bolkowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków. Skargę na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M.K., R.W., R.P., R.K., B.A., A Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaś przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., dlatego też rozpoznanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu posiadanego prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się na obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący oprócz posiadania interesu prawnego musi wykazać również, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarga wnoszona w tym trybie, co słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, nie ma charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. A więc jest to ten etap, w którym następuje uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., jednakże fakt ten nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. W utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie(...) tzw. władztwa planistycznego". Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu niesporne w sprawie jest, że skarżący nie są właścicielami jakichkolwiek nieruchomości położonej w obszarze objętym kwestionowanym przez nich planem miejscowym, co potwierdzili dodatkowo na rozprawie przed Sądem w dniu 8 grudnia 2011 r. i następnej rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. w sprawie ze skarg na m.p.z.p. dla strefy aktywności gospodarczej w rejonie kopalni diabazu ze złoża Sady Dolne I w Gminie Bolków (sygn. akt II SA/Wr 530/11). Jak wynika z tych wyjaśnień tereny objęte planem należą w całości do Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., która to Agencja wydzierżawia skarżącemu [...] Sp. z o.o. te grunty. Z powyższego wynika, że skarżąca Spółka nie posiada żadnych praw rzeczowych (własności, użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętych planem. Umowa dzierżawy, jaką dysponuje skarżąca Spółka tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne(prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes . Wspomniane prawo dzierżawcy skuteczne jest bowiem jedynie wobec wydzierżawiającego, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Taką bezwzględną skuteczność mają bowiem jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja, jak i argumentacja pozostałych skarżących, wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w powołanym wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy, co powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż po stronie skarżących brak jest legitymacji do złożenia skargi; podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie skarżącym przysługuje legitymacja do złożenia przedmiotowej skargi, - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione rozstrzyganie w danej sprawie tylko w obrębie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej, z pominięciem całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na przedstawieniu stanu sprawy z pominięciem kwestii, których uwzględnienie było niezbędne dla należytego rozpatrzenia skargi w oparciu o kryteria wynikające z przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. WSA przyjął bowiem stan faktyczny ustalony przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę w niezgodnie z obowiązującą procedurą zawartą w p.w.p. i k.p.a. i bez dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem, sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały, analizując jedynie legitymacji skarżących, oraz zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a następnie jego właściwej oceny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę charakteru działalności jaka miałaby być wykonywana po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wskazywanego w zaskarżonej uchwale. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Bolkowie na spornym terenie miała rozpocząć działanie kopalnia diabazu. Skarżący przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Białegostoku z 26 stycznia 2010 r. (II SA/Bk 119/09 ), w którym wskazano, że umocowanie dla legitymacji strony w postępowaniu koncesyjnym może wynikać z przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze, określających tryb i zasady ustalania granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 i 3 prawa górniczego koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczać m.in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z właściwymi organami. Interes prawny w takich sprawach decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony może wynikać nie tylko z norm prawa materialnego, ale także z prawa administracyjnego i prawa cywilnego. W kolejnej tezie z tego samego wyroku stwierdzono dodatkowo, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, jak wynika z art. 7 a Prawa geologicznego i górniczego, złoża kopalin znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych są częściami składowymi tych nieruchomości. Uprawnienia do działalności regulowanej przepisami Prawa geologicznego i górniczego wywodzą się z prawa własności nieruchomości. Skoro uprawnienia wnioskodawcy wynikające z prawa górniczego wywodzą się z prawa podmiotowego uregulowanego w prawie cywilnym (rzeczowym), to również uprawnienia innych osób posiadających interes prawny mogą się wywodzić z prawa powszechnie obowiązującego Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP. Skarżąca Spółka wskazała, że w przytoczonym wyroku organ II instancji uznał, iż wprawdzie z faktu bycia właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowane jest wydobywanie kruszywa naturalnego i przewidywania negatywnych skutków prowadzonej działalności, nie da się wywieść interesu prawnego skarżącej do kwestionowania decyzji, a jedynie jej interes faktyczny nie poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r. podkreślił, iż skutki prawne działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie koncesji na wydobywanie kopalin mogą niekiedy w istotny sposób dotykać interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko koncesjonariusz praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości (sygn. akt II GSK 146/06, LEX nr 276687). Dodatkowo skarżąca podniosła, iż w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia wprawdzie z decyzją koncesyjną, lecz wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powstać może na spornym terenie kopalnia diabazu z wszelkimi negatywnymi konsekwencjami zarówno dla właścicieli nieruchomości sąsiednich jak i dla posiadaczy nieruchomości bezpośrednio objętych zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji ocena wywiedzionych skarg a zwłaszcza legitymacji do ich złożenia powinna być dokonana przy zachowaniu należytej staranności i z uwzględnieniem wszystkich powołanych okoliczności. W ocenie Spółki istotnym jest również fakt, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest podmiotem otrzymującym dotacje z funduszy Europejskich. Jednym z warunków jakie skarżący musi spełniać do otrzymywania dotacji jest posiadanie stosownego areału gruntów. W sytuacji gdy na skutek podjęcia uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego areał posiadany przez skarżącego zostanie zmniejszony może to spowodować dla niego dotkliwe konsekwencje finansowe w postaci utraty prawa do otrzymywania dotacji. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012r. pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną ograniczył wniosek skargi do żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wyłączną przyczyną oddalenia przez sąd I instancji skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków było stwierdzenie, że strona skarżąca nie wykazała się interesem prawnym, którego naruszenie jest niezbędną przesłanką przypisania stronie legitymacji skargowej, umożliwiającej zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy na podstawie art. 101§1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga kasacyjna wniesiona przez to Przedsiębiorstwo podejmuje próbę podważenia takiego stanowiska sądu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do wadliwości ustaleń stanu faktycznego, na którym oparł się rozstrzygając sprawę ten sąd, oraz zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wyłączną podstawę dla badania tego, czy stronie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego stanowi przepis art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skoro tak, to jedyne istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne wiązały się ze sferą praw strony skarżącej do nieruchomości, objętej regulacją zaskarżonej uchwały. Bezsporny okazał się status dzierżawcy gruntów, przysługujący skarżącemu Przedsiębiorstwu. Było to ustalenie wystarczające dla dokonania oceny tego, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji za bezpodstawne należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzające się w istocie do twierdzenia, że niektóre istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały przez sąd pominięte lub zaniechano ich wyjaśnienia. Podkreślić należy w tym miejscu, że sąd I instancji uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, umożliwiająca zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego, nie mógł w żadnej mierze dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i zbadać zasadności zarzutów powołanych we wniesionej do tego sądu skardze. Przepis art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi w zakresie dotyczącym legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego regulację szczególną wobec art. 50§1 p.p.s.a. Bezpodstawne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu opartego na art. 50§1 p.p.s.a. , jak i na art. 28 k.p.a., który odnosi się do określenia statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101§1 ustawy o samorządzie gminnym za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca Spółka – będąca dzierżawcą nieruchomości, położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie może z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego, umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie powołanego przepisu. Interes ten ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (podobnie: wyroki NSA z 10 marca 2008r. sygn. akt II OSK 1468/07 oraz z 26 września 2008r. sygn. akt II OSK 312/08 – Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zwraca się słusznie uwagę w powołanych orzeczeniach nie można zresztą wykluczyć, że interesy właściciela i dzierżawcy gruntu z punktu widzenia rezultatu procedury planistycznej będą rozbieżne. Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101§1 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego słuszne było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 101§1 ustawy o samorządzie gminnym. Przejawem interesu faktycznego właśnie jest bowiem wola skarżącej spółki, by w dotychczasowy sposób eksploatować dzierżawione grunty przez jak najdłuższy okres czasu oraz, by posiadać stabilny areał gruntów – umożliwiający pobieranie dotacji unijnych. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej na wyrok sądu I instancji oddalający skargę.