II SA/Wr 538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. spraw ze skarg M. K., R. W., R. P., R. K., B. A., A. Sp. z o.o. w W. oraz B. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr XLIX/348/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża Sady I w gminie Bolków oddala skargi. Strony skarżące: M. K., R. W., R. P., R. K., B. A., A. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednobrzmiące skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża A. w gminie B.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi podane zostało, że pismem z dnia 10 maja 2011 r. wezwali Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w B. po rozpatrzeniu wezwania na sesji w dniu 31 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] o uznaniu za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżących przy procedowaniu nad skarżoną uchwałą doszło do istotnego naruszenia zarówno ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i Statutu Miasta B., tj. § 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Zgodnie z § 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Statutu Miasta B. przewodniczący Rady udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, w szczególności w sprawie zmiany porządku obrad. Przewodniczący poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" wnioskowi, po czym poddaje sprawę pod głosowanie. W trakcie sesji Rady Miejskiej B. w dniu 27 sierpnia 2010 r. radny H. B. zgłosił dwa wnioski: o wykreślenie z porządku obrad trzech projektów uchwał , w tym m. in. projektu skarżonej uchwały. W przypadku odrzucenia pierwszego wniosku, zaproponował dopisać do porządku obrad dodatkowy punkt a mianowicie dyskusję nad wymienionymi projektami. Tymczasem przewodniczący Rady dopuścił do dyskusji nad zgłoszonym wnioskiem, a następnie zamiast przegłosować wniosek radnego, ogłosił przerwę o obradach. Po wznowieniu obrad po przerwie, przewodniczący nie przegłosował wniosku formalnego o zdjęcie z porządku obrad skarżonych uchwał, ani wniosku o przeprowadzenie dyskusji. Radny H. B. nie cofnął swoich wniosków formalnych. Nieprzegłosowanie wniosku formalnego o zdjęcie z porządku obrad wymienionych projektów uchwał miało, zdaniem skarżących istotny wpływ na możliwość prawidłowego głosowania nad uchwałami. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że na kolejnej sesji głosowanie nad skarżoną uchwałą mogłoby doprowadzić do odrzucenia przez radnych projektu skarżonej uchwały. Statut gminy jest bowiem prawem miejscowym, zatem brak poszanowania tego prawa przez organ, który to prawo ustanowił świadczy o lekceważącym stosunku do porządku prawnego. Zachowanie Przewodniczącego Rady pozbawiło grupę radnych prawa do opozycji. Dodatkowo skarżący podają, że w trakcie dyskusji na temat skarżonych uchwał radny M. K. zgłosił wniosek o przygotowanie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Celem tego referendum miałoby być zapoznanie się przez Radę z opinią społeczności lokalnej na temat planów powstania kamieniołomów w S. D.. Również i ten wniosek nie został przegłosowany zgodnie z zapisami Statutu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że skarżący w żaden sposób nie wykazali w treści skargi , aby w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia każdego ze skarżących interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Z tych już tylko względów, gdy skarżący nie wykazali, jaki interes indywidualny i konkretny każdego z nich został naruszony, a nadto nie wskazał/li ,,iż zagrożenie to ma charakter realny, skargi winny zostać oddalone jako bezzasadne. Odnosząc się natomiast do merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze, organ podaje, że nie odpowiadają one prawdzie, albowiem w trakcie sesji nie doszło do naruszenia prawa. Z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej B. (str. 4) wynika, że wniosek taki został przez Przewodniczącego Rady poddany pod głosowanie. Za wnioskiem o wykreślenie z porządku obrad spornych uchwał opowiedziało się 5 radnych, a przeciwko głosowało 8 radnych. Z tego względu wniosek nie został przyjęty. Ponadto przy rozpatrywaniu studium i planu wzięte zostały pod uwagę wszystkie zgłoszone do niego protesty oraz uwagi, jeśli tylko merytorycznie odnosiły się do jego treści. Niezgodne z przebiegiem sesji i treścią protokołu jest ponadto stwierdzenie, że radny M. K. zgłosił wniosek o przygotowanie uchwały w sprawie referendum lokalnego. Przy czym organ podniósł, że z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego może wystąpić tylko: organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego i mieszkańcy tej jednostki. Żaden inny podmiot nie posiada inicjatywy w tej sprawie, w szczególności takiego uprawnienia nie posiada radny gminy. Strony skarżące, zdaniem organu, nie rozróżniają pojęcia "inicjatywa uchwałodawcza" od czynności technicznych, jakim jest przygotowanie projektu stosownej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża A. w gminie B.. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., dlatego też rozpoznanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, sąd zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego. W niniejszej sprawie wymienione wyżej wymagania formalne zostały spełnione przez skarżących. Zatem w dalszej kolejności należało zbadać legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu posiadanego prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się na obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący oprócz posiadania interesu prawnego musi wykazać również, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarga wnoszona w tym trybie, co słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, nie ma charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. A więc jest to ten etap, w którym następuje uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., jednakże fakt ten nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. W utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie(...) tzw. władztwa planistycznego" (patrz np.: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. ,nr 1, poz.2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05. Lex nr 194894). Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Plan obejmuje obszar obejmujący działki oznaczone geodezyjnie jako: - nr [...],[...],[...] (część), [...](część), [...],[...],[...],[...] (część), [...] (część) – obręb S.D.; - nr [...] (część) – obręb W.; - nr [...] i [...] – obręb [...] M. B.. Niesporne w sprawie jest, że skarżący nie są właścicielami jakichkolwiek nieruchomości położonej w obszarze objętym kwestionowanym przez nich planem miejscowym, co potwierdzili dodatkowo na rozprawie przed Sądem w dniu 8 grudnia 2011 r. i następnej rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. w sprawie ze skarg na m.p.z.p. dla strefy aktywności gospodarczej w rejonie kopalni diabazu ze złoża A. Gminie B. (sygn. akt II SA/Wr 530/11). Jak wynika z tych wyjaśnień tereny objęte planem należą w całości do Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., która to Agencja wydzierżawia skarżącemu B. Sp. z o.o. te grunty. Z powyższego wynika, że skarżąca Spółka nie posiada żadnych praw rzeczowych(własności, użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętych planem. Umowa dzierżawy, jaką dysponuje skarżąca Spółka tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne(prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Wspomniane prawo dzierżawcy skuteczne jest bowiem jedynie wobec wydzierżawiającego, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Taką bezwzględną skuteczność mają bowiem jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone. W świetle powyższego, bez znaczenia jest również dla oceny istnienia legitymacji po stronie skarżącego B. A. do wniesienia skargi ma fakt bycia przez niego właścicielem sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...] obręb W.) – nie objętych przedmiotowym planem. Skoro nieruchomości skarżącego B. A. nie są położone na terenie objętym kwestionowaną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu przedstawiona przez w/w skarżących argumentacja, jak i argumentacja pozostałych skarżących, wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w powołanym wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości ( por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn.. akt II OSK 251/09). Brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 27 sierpnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża A. w gminie B. – w trybie art. 101ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn.. akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że: cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sad administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.