VII SA/Wa 1490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi M O i R O na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [..] kwietnia 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i R. O. (dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji", "organ wojewódzki") z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z [...] września 2016 r. nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z[...] września 2016 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego (szczelności) zbiorników na nieczystości ciekłe stanowiących urządzenia techniczne związane z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. w miejscowości K. Adresatem powyższego rozstrzygnięcia była B. O. – matka skarżących, która zmarła [...] sierpnia 2016 r., o czym nie wiedział organ w chwili jego wydania. W dniu [...]czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło, przekazane przez PINB, pismo skarżących z [...] czerwca 2017 r. zatytułowane jako odwołanie od decyzji organu powiatowego z [...] września 2016 r. W wyniku wezwań WINB do sprecyzowania przedmiotowego pisma, skarżące wskazały, że stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także wniosek o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ww. decyzją. Pismem z [...] stycznia 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 66 § 1 i § 2 k.p.a., organ wojewódzki zawiadomił skarżące, że przedmiotem własnego rozpoznania uczynił sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. nr [...], natomiast w kwestii wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, pouczył skarżące, iż należy wystąpić z odrębnym podaniem do właściwego organu, którym jest PINB. W piśmie z [...] września 2017 r. skarżące wyjaśniły, że ich interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] września 2016 r. wynika z tego, że są córkami i następcami prawnymi zmarłej B. O., która była uznana za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją. Z kolei w piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżące podały, iż postępowanie spadkowe po ich matce nie zostało dotychczas przeprowadzone. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 61a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] września 2016 r. nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że skarżące nie przedstawiły dowodu następstwa prawnego po zmarłej matce. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że przysługuje im interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżące posiadały własny, indywidualny interes prawny w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie przysługuje im przymiot strony; nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, powołanym na wstępie postanowieniem GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podzielił ocenę organu wojewódzkiego, że skarżące nie wykazały istnienia swojego interesu prawnego ani nie można go wyprowadzić z zebranego materiału dowodowego. Zatem nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. Stroną postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją była B. O. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, skarżące powołały się na następstwo prawne po B. O. Zgodnie z art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.; dalej: "k.c.") względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. W tym zakresie WINB ustalił, że postępowanie spadkowe po zmarłej B. O. nie zostało jeszcze przeprowadzone, co potwierdziły także skarżące w piśmie z [...] listopada 2017 r. Organ II instancji podkreślił, iż w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżących. Sama okoliczność bycia zstępnym zmarłej strony postępowania zwykłego, nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony tego postępowania. Powtórzył za organem wojewódzkim stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, w myśl którego w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W związku z powyższym, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a., bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w tym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skarżące wywiodły skargę do tut. Sądu, zarzucając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżące nie posiadały interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu weryfikację decyzji organu powiatowego z [...] września 2016 r. i organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2018 r. w sprawie stanu technicznego (szczelności) zbiorników na nieczystości ciekłe stanowiących urządzenia techniczne związane z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. w K. Wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu wojewódzkiego, a także nakazanie organowi I instancji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...]września 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, ich zdaniem, należy zastosować przepisy o następstwie prawnym - spadkobiercach ustawowych. Zatem organy obu instancji były obowiązane do przeprowadzenia czynności mających na celu ustalenie kręgu następców prawnych, spadkobierców ustawowych po zmarłej B. O, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Tymczasem organy nie przeprowadziły żadnych czynności w tym zakresie, mijając wyjaśnienia skarżących. Skarżące podkreśliły, iż w licznych postępowaniach administracyjnych i sądowych wszczętych za życia B. O., żaden organ czy też sąd (tj. Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie) po śmierci ich matki nie zawieszał postępowania do czasu sądowego ustalenia spadkobierców, lecz kontynuował je, wzywając skarżące do podania kręgu spadkobierców po B. O., a następnie zaakceptował informacje przekazane przez skarżące. W konsekwencji zostały one przez sądy i organy administracji publicznej uznane za spadkobierców B. O. Według skarżących, linia orzecznicza winna być jednolita, a nie odmienna jak w tym przypadku. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Brak statusu strony oznacza niedopuszczalność wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych. Oznacza to, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem zanim zostanie uruchomione postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, konieczne jest ustalenie, czy z żądaniem takim wystąpił uprawniony podmiot będący stroną. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest często definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Podmiot ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301). Przepis prawa może uprawniać lub wręcz zobowiązywać organ administracji do żądanego działania. Jeżeli przepis taki został ustanowiony w interesie danego podmiotu (mającego interes prawny), to pozostałe podmioty mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tej sprawie. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym i wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji konkretnego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). W postępowaniu administracyjnym interes prawny oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie jego wola z powodu zainteresowania konkretnym postępowaniem administracyjnym. Jak już wzmiankowano, interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny w znaczeniu art. 28 k.p.a. ma charakter konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Nie można wywodzić go ze zdarzeń przyszłych i niepewnych; jego źródłem muszą być przepisy prawa materialnego. Cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/15 – orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie skarżące, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r., wywodziły swój interes prawny z faktu, iż zmarła B. O. (adresatka ww. decyzji) była ich matką, a one są jej ustawowymi spadkobiercami. Jednocześnie w sprawie bezsporna jest okoliczność, że postępowanie spadkowe po B. O. nie zostało przeprowadzone. Skarżące zatem nie legitymowały się żadnym dokumentem potwierdzającym ich oświadczenie. W tej sytuacji organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, iż skarżące nie posiadają interesu prawnego. GINB trafnie powołał się na cyt. wyż. art. 1027 k.c. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które również przywoływały organy obu instancji, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 458/15, LEX nr 2248346). Trafności zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie może podważyć argumentacja, iż inne sądy i organy administracji publicznej nie żądały od skarżących żadnych dokumentów, poprzestając na ich twierdzeniach. Chybiony jest też zarzut skarżących, że organy orzekające w sprawie nie dążyły do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej B. O. Występując z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, to na skarżących ciążył obowiązek wykazania interesu prawnego. Skoro skarżące nie przedstawiły dokumentu wymienionego w art. 1027 k.c., przyznając, iż nie przeprowadziły postępowania spadkowego po swojej matce, to bezpodstawnie domagały się od organu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej B. O. To bowiem wykracza poza zakres kompetencji organu administracji publicznej. Obowiązkiem organów - w ramach niniejszej sprawy – była ocena, czy skarżące są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania. I to niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/18). Z obowiązku tej oceny organy obu instancji wywiązały się należycie, uznając, iż po stronie skarżących brak jest interesu prawnego. Konkluzja ta wydaje się być oczywista, jeśli zważy się fakt, że skarżące nie dysponują żadnym dokumentem, o którym mowa w art. 1027 k.c. Wbrew zarzutom skargi, tut. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 61a §1 w związku z art. 28 k.p.a. Zarówno organ wojewódzki, jak i GINB przedstawił wyczerpujące uzasadnienie faktyczne postanowienia oraz wyjaśnił jego podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.