VII SA/Wa 1494/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wzw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) nałożył na L. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany zawierającego zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz inwentaryzacji geodezyjnej budynku z naniesionymi domiarami do granic działki, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy inwestor w istotny sposób odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Według poświadczenia przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego inwestor zrealizował budynek jednorodzinny, piętrowy, wolnostojący, murowany i nie podpiwniczony. Natomiast z ustaleń kontrolnych wynika, że powstał budynek dwupiętrowy z częścią podziemną. W świetle tych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i zasadnym było zastosowanie procedury określonej w art.. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyła T. K. Podniosła w nim, że inwestycja na działce przy ul. [...] [...] w [...] jest samowolą budowlaną albowiem stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę. Poza tym T. K. wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja i nie wyrażała zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Nad to skarżąca podnosiła, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. przenosząca pozwolenie na budowę z pierwotnego adresata decyzji na kolejnego inwestora była nieważna albowiem decyzja udzielająca pozwolenia na budowę utraciła ważność ponieważ budowa nie został rozpoczęta w terminie 2 lat od daty wydania pozwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Podkreślił, że w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego realizacja nie może być traktowana jako samowola budowlana i podlegać rygorom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 51 w/w ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego w związku z tym uzasadnione było nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany zawierającego zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz inwentaryzacji geodezyjnej budynku z naniesionymi domiarami do granic działki, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia prawa własności poprzez realizację inwestycji bez zgody współwłaściciela nieruchomości organ stwierdził, że doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem następuje w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego i ewentualny pokrzywdzony może dochodzić swoich praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do żądania przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła T. K. W skardze podniosła, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na wyjaśnieniach organu I instancji. Poza tym powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, dodając, że zrealizowany budynek pozbawił ją dostępu do drogi publicznej tym samym powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz spowodował niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269.zezm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Przy ulicy [...] [...] w [...] został zrealizowany budynek mieszkalny. Inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego po zrealizowaniu inwestycji. Rację ma organ odwoławczy co do tego, że w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego realizacja nie może być traktowana jako samowola budowlana i podlegać rygorom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 51 w/w ustawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż należy odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego rozpoczęta została bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ustawy. W drugiej zaś sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 525/06, niepubl.). Prawidłowe było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż podstawę prawną dla podejmowania działań przez te organy w rozpoznawanej sprawie winny stanowić przepisy art. 50 i 51 ustawy. W ocenie składu orzekającego przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się tylko do sytuacji stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych względów. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Do takiego postępowania znajdą zatem zastosowanie tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/07, w którym stwierdził, że " ...skoro z mocy samego prawa została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ administracyjny nie mógł przeprowadzić postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994r, ponieważ nie można było w ogóle stwierdzić wystąpienia "istotnych odstępstw" od decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej decyzji, w dacie wydania decyzji o nałożeniu określonego obowiązku kontrolowanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - nie było w obrocie prawnym." Pogląd ten zasługuje na pełną aprobatę. Na koniec należy wskazać również i to, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odnoszący się do robót zrealizowanych odsyła do stosowania art. 51 ust.1 i 2 oraz ust. 3 w/w ustawy. Wyklucza tym samym stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę PINB winien zatem w pierwszym rzędzie, uwzględniając uwagi przytoczone powyżej, zastosować właściwy tryb postępowania i ocenić czy możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.