VII SA/Wa 1498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia D. C. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB w S.") z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zmieniającej własną decyzję z [...] marca 2013 r., znak: [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Powołaną decyzją z [...] marca 2013 r., PINB w S. nałożył na właściciela – D. C. - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w związku z rozbudową budynku pieczarkarni na dz. nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina R., zgodnie z oceną techniczną opracowaną przez uprawnionego rzeczoznawcę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Skarga D. C. od tej ostatniej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/13. Wyrok stał się prawomocny. Pismem z [...] września 2014 r. D. C. poinformował organ nadzoru budowlanego, że wobec wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości obejmującej obiekty budowlane objęte decyzją PINB z [...] marca 2013 r., wykonanie tej decyzji jest niemożliwe. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. postanowił przysądzić prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina R. (...) na rzecz małżonków B. K. oraz P. K., na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, co do działki nr ewid. [...], za cenę w orzeczeniu wskazaną. Na skutek wniosku nowych właścicieli nieruchomości, PINB w S., ww. decyzją z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 155 k.p.a., postanowił (za zgodą stron) zmienić własną decyzję z [...] marca 2013 r. w ten sposób, że zapis dotyczący nałożenia obowiązku na właściciela D. C. zmienił na zapis dotyczący odstąpienia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z [...] lutego 2018 r., D. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2017 r. [...] WINB, postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia D. C., GINB ww. postanowieniem z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Następnie GINB stwierdził, że w przypadku postępowań dotyczących nieruchomości, źródłem interesu prawnego jest, co do zasady, własność lub użytkowanie wieczyste. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt: [...], a co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, D. C. nie jest już właścicielem nieruchomości, na których położony jest budynek, którego dotyczy decyzja PINB w S. z dnia [...] marca 2013 r. Bez wątpienia, interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym decyzji administracyjnej legitymować się będzie także podmiot, który na jej mocy nabył określone prawa lub obowiązki. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 120/14, GINB wskazał, że jedną z cech interesu prawnego jest jego aktualność. Oznacza, to, iż nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, iż powinien istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić wówczas, gdy można go przypisać do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Wymóg aktualności interesu prawnego jest spełniony, gdy można wskazać nie tylko normę prawną, z której interes ten ma wynikać, ale także relewantny z punktu widzenia tej normy stan faktyczny (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012). Dalej organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż obowiązki nakładane na podstawie art. 48-51 Prawa budowlanego przechodzą na następców prawnych - np. aktualnych właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 34/17; WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 327/17). D. C. został uczyniony adresatem decyzji PINB w S. jako właściciel i inwestor objętego nią obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, jak wyjaśnił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 218/08, w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę. Następnie, organ II instancji wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zakres podmiotowy postępowania nieważnościowego ma charakter autonomiczny w stosunku do postępowania zwykłego i należy go ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż inny (pomimo silnego związku między nimi) jest przedmiot tych postępowań. Tym samym możliwe jest poszerzenie kręgu podmiotowego postępowania nieważnościowego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednakże nie można wykluczyć również sytuacji, w której podmiot, który był stroną w postępowaniu zwykłym, nie będzie legitymował się interesem prawnym w postępowaniu nadzwyczajnym. Taka sytuacja nastąpi między innymi w przypadku przejścia prawa stanowiącego źródło interesu prawnego na inny podmiot (por. T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 oraz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1909/93). Zdaniem GINB, taka właśnie sytuacja nastąpiła w analizowanym przypadku, bowiem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., własność działek nr ewid. [...] w miejscowości S., gm. R. została przeniesiona ze skarżącego na małżonków B. K. i P. K., którzy - jak wynika z przywołanej powyżej księgi wieczystej - są aktualnymi właścicielami ww. działek. Wraz z tytułem własności do nieruchomości, na nowych właścicieli przeszedł obowiązek wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją PINB w S. z [...] marca 2013 r. (który następnie został uchylony objętą żądaniem stwierdzenia nieważności decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r.). W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, obie okoliczności (bycie adresatem obowiązku z decyzji PINB w S. z [...] marca 2013 r. i bycie właścicielem budynku pieczarkarni na dz. nr ewid. [...] w S., gmina R..), z których skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2017 r., w związku z utratą prawa własności do ww. działek, nie są już aktualne. D. C. wniósł skargę na postanowienie GINB z [...] maja 2018 r. lutego 2018 r., zarzucają mu naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę nie będącą stroną postępowania, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania; 2) art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżący wykazał swój interes prawny; 3) naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu i nie wykazał interesu prawnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że decyzja organu powiatowego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, m. in. w ten sposób, że zmieniony został adresat decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, podkreślił, iż: " (...) prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 397/11). Za nieuzasadnione skarżący uznał także twierdzenie organu, iż wraz z tytułem własności nieruchomości, na nowych właścicieli przeszedł obowiązek wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją PINB w S. z [...] marca 2013 r. W jego ocenie, budowanie analogii pomiędzy pojmowaniem następstwa prawnego w prawie cywilnym i administracyjnym nie jest uprawnione. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, "p.p.s.a"), sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. C. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2017 r., którą organ zmienił własną decyzję z [...] marca 2013 r. poprzez odstąpienie od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. . Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2017 r. jest przeszkoda podmiotowa, tj. brak interesu prawnego wnioskodawcy – D. C. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest prawidłowe. Istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], wydanego w przedmiocie nadzoru nad egzekucją, przysądzono prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S. gmina R. ([...]) na rzecz małżonków B. K. oraz P. K. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, tj. co do działek nr ewid. [...]. Tym samym, nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na poprzedniego właściciela powyższej nieruchomości, wynikające z decyzji PINB w S. z [...] marca 2013 r. przeszły na następców prawnych – B. K. oraz P. K. i to oni byli zobowiązania do wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych, zgodnie z oceną techniczną opracowaną przez uprawnionego rzeczoznawcę E. P. Jednocześnie to oni stali się uprawnieni do inicjowania ewentualnych postępowań administracyjnych związanych z przedmiotową decyzją administracyjną. Tak też uczynili w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, skarżący aby mógł skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2017 r. zmieniającej decyzję tego organu z [...] mara 2013 r. powinien wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Interes prawny pojawia się bowiem wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Taki przepis nie został przez skarżącego wskazany. Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdziły zatem, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w niniejszym postępowaniu nie dokonuje kontroli legalności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2017 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Rola jego ogranicza się jedynie do oceny zaskarżonego postanowienia GINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.