III SA/Gd 120/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. K.-F. i B. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego oddala skargę. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SAB/Gd 3/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wójta Gminy do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku E. K. – F. oraz B. F. datowanego na dzień 27 czerwca 2011 r. o przywrócenie do stanu pierwotnego drogi publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarżący zwrócili się do Wójta Gminy o rozbiórkę płotu znajdującego się na drodze publicznej stanowiącej ulicę [...] w miejscowości P. około 2 metry od granicy działek nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ulicy [...] obok ww. działek, które są zamykane, podnosząc, że opisany przez nich odcinek drogi został zamknięty i jest użytkowany przez jednego właściciela, uniemożliwiając dostęp innym właścicielom do ich nieruchomości. W ocenie Sądu przedmiotowe żądanie usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej wniesione przez ww. osoby stanowiło wniosek o zastosowanie przez organ administracji środka określonego w art. 36 ustawy o drogach publicznych i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd wskazał przy tym, że w pierwszej kolejności ocenić należało, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przypadku dokonania w tym zakresie oceny negatywnej rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W razie uznania, że żądanie zostało złożone przez stronę w rozumieniu art. 28 ww. ustawy powinno ono zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Sąd wskazał ponadto, że na równi z wydaniem orzeczenia w sprawie należałoby traktować czynność ewentualnego przekazania podania do właściwego organu nadzoru budowlanego w trybie art. 65 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w razie stwierdzenia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 36 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, czyli okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji rozbiórki na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 3 lipca 2012 r. W dniu 16 lipca 2012 r. akta administracyjne wraz z odpisem wydanego orzeczenia wpłynęły do Urzędu Gminy. Pismem datowanym na dzień 23 lipca 2012 r. Wójt Gminy powołując się na art. 36 zdanie drugie ustawy o drogach o publicznych zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o nakazanie R., M. i M.S., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, usunięcia płotu oraz słupów ogrodzeniowych wraz z bramą wjazdową i furtką wykonanych w poprzek pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w P. bez wiedzy i zgody zarządcy drogi. Z kolei pismem z dnia 23 listopada 2012 r. E. K. – F. oraz B. F.. wezwali Wójta Gminy do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Następnie, w dniu 10 grudnia 2012 r. ww. wnieśli za pośrednictwem Wójta Gminy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na niewykonanie ww. wyroku wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu fakt wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu 23 lipca 2012 r. czyni bezpodstawnym zarzut niewykonania ww. wyroku. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2013 r. złożonym na rozprawie, Wójt Gminy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogi gminnej – ul. [...] w P. Ponadto Wójt Gminy poinformował, że w zaistniałej sytuacji 2 filary betonowe zostały usunięte we własnym zakresie przez zarządcę drogi. Jednocześnie po potwierdzeniu przez uprawnionego geodetę, że ogrodzenie znajduje się częściowo w pasie drogi gminnej wezwano właścicieli nieruchomości sąsiadujących, do zgłoszenia swoich roszczeń do materiałów ogrodzeniowych, w terminie do dnia 26 lutego 2013 r. Po tym terminie ogrodzenie miało zostać usunięte na koszt Gminy [...] jako zarządcy drogi. W piśmie procesowym, które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło w dniu 21 lutego 2013 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż pomimo samowolnego naruszenia pasa drogowego Wójt Gminy [...] nie wydał w materii pasa drogowego do stanu poprzedniego jakiejkolwiek decyzji. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 816/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 1.000 zł, Jednocześnie Sąd wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu ww. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że Wójt Gminy nie podejmując żadnego z rozstrzygnięć proceduralnych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., przekreślił w istocie uprawnienia proceduralne przysługujące skarżącym. Nie ma bowiem wątpliwości, że ww. pismo o wszczęcie postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 23 lipca 2012 r., skierowane do organu administracji nadzoru budowlanego - a nie stanowiące zawiadomienia o przekazaniu podania, o którym mowa w art. 65 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego - pozbawiło skarżących możliwości zakwestionowania ewentualnego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Okoliczność powyższą potwierdza treść datowanego na dzień 28 stycznia 2013 r. pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki, doręczonego – zgodnie z treścią rozdzielnika – wyłącznie Wójtowi Gminy [...]. W ocenie Sądu Wójtowi Gminy [...] można było zatem postawić zarzut niewykonania ww. orzeczenia sądu administracyjnego poprzez niewłaściwą realizację obowiązków nałożonych przez sąd, skutkującą w istocie przewlekłością kontynuowanego postępowania. Istotnym jest bowiem to, iż związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. znak [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 123 § 2 w zw. z art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu ww. wniosku E. K. – F. i B. F. z dnia 27 czerwca 2011 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki płotu znajdującego się na drodze publicznej – ulicy [...] w P. wzdłuż działek nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ulicy S. obok ww. działek odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając wydane postanowienie organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego należy odmówić wszczęcia postępowania gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez osobę nie legitymującą się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Jak wskazał Wójt Gminy [...] istotny w realiach rozpatrywanej sprawy art. 36 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje podmiotów, którym przysługuje prawo żądania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W szczególności w przepisie tym nie wskazano, czy prawo takie przysługuje: 1. każdemu kto pragnie korzystać z drogi publicznej; 2. właścicielom (użytkownikom wieczystym, posiadaczom na podstawie innego tytułu prawnego) nieruchomości graniczących z drogą publiczną na odcinku zajęcia pasa drogowego, bądź w każdym innym przypadku gdy zajęcie pasa drogowego powoduje ograniczenia dotyczące ich nieruchomości poprzez ograniczony dostęp do drogi publicznej; 3. wyłącznie zarządcy drogi. W ocenie organu nie można przyjmować, że stronami ww. postępowania są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływania tej drogi. Taki stan ma zaś miejsce przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej drogi publicznej (graniczącymi z opisaną drogą publiczną). Droga publiczna ul. [...] w P. (na odcinku od skrzyżowania z drogą dz. nr [...] w kierunku południowo – zachodnim) oznaczona jest w ewidencji jako działka nr 118 i jest ulicą ślepą, ze zwężeniem w kształcie klina. Kończy się na odcinku graniczącym z działką nr [...] i gruntami Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych. Na wymienionym przez strony odcinku ul. [...] graniczy z działkami nr [...] i [...] z jednej strony oraz z działką nr [...] z drugiej strony. Właścicielami tych działek są z kolei osoby trzecie. W ocenie organu w realiach rozpatrywanej sprawy wnioskodawcom przysługuje więc wyłącznie interes faktyczny a nie interes prawny, o którym mowa w art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stwierdzenie to uzasadnia uznanie, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Wójt Gminy wskazał ponadto, że jako zarządca drogi publicznej ul. [...] w P. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w oparciu o regulację zawartą w art. 36 ustawy o drogach publicznych. W zażaleniu na ww. postanowienie E. K. – F. i B. F. odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazali, że wykonanie płotu na drodze publicznej jest działaniem bezprawnym i stanowi samowolne naruszenie pasa drogowego. Skarżący wykazali przed organem administracji publicznej, że posiadają interes prawny. Ww. droga publiczna ul. [...] stanowi bowiem jedyny dojazd do ich nieruchomości – działki nr [...] stanowiącej grunt leśny i las. Z kolei Wójt Gminy [...] do dnia wniesienia niniejszego zażalenia nie wydał decyzji nakazującej przywrócenie drogi publicznej ul. [...] do stanu poprzedniego. Organ nie zdemontował nadto samowoli na drodze publicznej (działka nr [...]) wykonanej przez właścicieli działek o numerach [...] i [...]. W następstwie zażalenia E. K. – F. i Bo. F. na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...]. Uzasadniając wydane postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że o interesie prawnym uprawniającym do wszczęcia i udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony można mówić wtedy gdy żądanie wnioskodawcy znajduje potwierdzenie w określonym przepisie prawa. Skarżący swój interes prawny wywodzą z art. 36 ustawy o drogach publicznych, który to przepis ma za zadanie zapewnienie ochrony pasa drogowego przed nielegalnym zajęciem. Ochrona ta została ustanowiona w formie zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Aby wyeliminować przypadki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wraz z ustanowieniem zakazu ustawodawca wyposażył zarządcę drogi w kompetencję do "przymuszania" osoby zajmującej pas drogowy do jego przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez wydanie stosownej decyzji. Niewątpliwie zatem interes prawny w postępowaniu dotyczącym zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych mają podmioty, które dokonały nielegalnego zajęcia pasa drogowego i przeciwko którym wydany może zostać nakaz określonego zachowania. Takiego interesu nie posiadają zaś podmioty odczuwające niedogodności związane z dostępem do drogi. Gdyby uznać inaczej w istocie rzeczy krąg stron tego postępowania byłby nieograniczony i nieidentyfikowalny podobnie jak nieograniczona jest liczba osób korzystających z drogi publicznej. Przedmiotowego zapatrywania nie zmienia fakt, że skarżący pozostają osobami, dla których potencjalne zajęcie pasa drogowego jest szczególnie dokuczliwe albowiem fragment zajętej drogi prowadzić ma do stanowiącej ich własność nieruchomości. Przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych jest bowiem raczej przepisem o charakterze kompetencyjnym, z którego nie można wywodzić żadnych praw ani obowiązków. W ocenie Kolegium skarżący posiadają w związku z tym jedynie interes faktyczny, który polega na dążeniu do zabezpieczenia własnej potrzeby związanej z korzystaniem z lasu. Tego rodzaju interes nie jest zaś chroniony przez prawo administracyjne. W skardze na ww. postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. K.– F. i B. F. podnieśli, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie narusza art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 20, art. 36, art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do treści art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji rozstrzygając wniosek skarżących z dnia 27 czerwca 2011 roku zastosował się do wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 10 maja 2012 roku w sprawie o sygn. III SAB/Gd 3/12. W niniejszej sprawie skarżący domagali się usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej – ul. [...] w P. usytuowanego ok. 2 metrów od granicy dz. nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ul. [...]. Sąd rozpoznający sprawę o sygn. III SAB/Gd 3/12 uznał, że żądanie to stanowi wniosek o zastosowanie przez organ administracji środka określonego w art. 36 ustawy o drogach publicznych i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd ten wskazał, że w pierwszej kolejności ocenić należy, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przypadku dokonania w tym zakresie oceny negatywnej rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."). W razie uznania, że żądanie zostało złożone przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być załatwione w formie decyzji administracyjnej, której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Zarówno organy jak i obecnie rozpoznający sprawę Sąd wytycznymi tymi są związani. Organ pierwszej instancji wykonał wytyczne Sądu i uznając, że w niniejszej sprawie skarżącym nie przysługuje przymiot strony odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu uzasadnienia postanowień obu organów nie uwzględniają wszystkich istotnych aspektów w niniejszej sprawie. Podkreślić należy przede wszystkim, że interes prawny strony domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego musi być konkretny i aktualny. Zauważyć bowiem należy, że źródłem interesu prawnego skarżących było prawo dojazdu drogą publiczną do nieruchomości, której są właścicielami. Inaczej mówiąc ich interes prawny wynikał w dniu złożenia wniosku z niemożności korzystania z drogi publicznej, która zapewniała im komunikację z ich działką. Trzeba bowiem stwierdzić, wbrew stanowisku organów, że ochrona ich interesu polegającego na możności korzystania z drogi publicznej, w stanie faktycznym sprawy, uprawniała ich do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi (w tym przypadku do wójta – zob. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych) jako podmiotów legitymujących się interesem prawnym. W dacie złożenia wniosku mieli oni bowiem interes prawny w domaganiu się przywrócenia samowolnie zajętego pasa drogowego do stanu, który przywracałby im możliwość dojazdu do działki stanowiącej ich własność. Stan faktyczny uległ jednak zmianie w dacie rozstrzygania żądania skarżących, gdyż możliwość dojazdu drogą publiczną została przywrócona i mogą oni dojeżdżać do swojej działki. Podkreślenia wymaga, że aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Skoro skarżący w dacie rozstrzygania ich wniosku mieli nieograniczony dostęp do drogi publicznej to ich sytuacja prawna była podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przestała istnieć podstawa z której mogli wywodzić swój interes prawny. Jak wyżej podano, skarżący mogą już przejeżdżać drogą publiczną do swojej posesji natomiast nie mogą zaakceptować, że właściciele działek nr [...] i [...] zawładnęli i korzystają, ich zdaniem, z części drogi publicznej a zarządca temu właściwie nie przeciwdziała. Zdaniem Sądu w tym składzie, wszelkie kwestie własnościowe stanowiące tło niniejszej sprawy nie mogą być załatwiane na drodze niniejszego postępowania administracyjnego (por.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1987r. sygn. akt III CZP 83/87 a także mimo zmiany stanu prawnego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1963 r. wydany w sprawie o sygn. I CR 151/63; publ. OSNC 1964/9/177). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.