VII SA/Wa 1500/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Ż. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB albo organ I instancji) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] oraz E. i G. G., nakazał K. Ż. rozbiórkę kortu tenisowego wraz z zapleczem i urządzeniami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2008 r. kontroli w terenie ustalono, że na działce nr ewid. [...] usytuowany jest kort tenisowy o wymiarach 36,15 m x 18,15 m, ogrodzony siatką stalową na stalowych słupkach. Powierzchnia kortu wykonana jest z mączki ceglanej. Od strony południowej kort oddalony jest od działki E. i G. G. w odległości zmiennej 0,80 m - 1,40 m. Ogrodzenie kortu posiada wysokość od strony wschodniej i zachodniej 2,90 m, od strony północnej i południowej 3,70 m. W odległości ok. 2,40 m od kortu usytuowany jest drewniany obiekt o wym. 2,15 m - 3,30 m posadowiony na bloczkach betonowych, służący do przechowywania rakiet. W obiekcie jest woda i wc wraz z odprowadzeniem do szamba. Zgodnie z oświadczeniem inwestora zaplecze sanitarne dla kortu mieści się w budynku mieszkalnym inwestora. Zdaniem organu inwestor nie zrealizował robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem, którego dokonał w dniu 27 lutego 2006 r. Wykonał bowiem samowolnie zupełnie inny obiekt budowlany tj. kort tenisowy wraz z zapleczem i urządzeniami (budynek socjalny, szambo, ogrodzenie i oświetlenie kortu, miejsca parkingowe), który służy działalności gospodarczej. Taki obiekt zdaniem organu wymagał od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej oznaczonym symbolem M, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. Ż. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonany obiekt nie stanowi jedynie kortu tenisowego, a jest obiektem sportowym z całym zapleczem, tj. budynkiem socjalnym, ogrodzeniem, oświetleniem i miejscami parkingowymi, przekracza zatem zakres robót określonych w zgłoszeniu. Oznacza to, że takie zgłoszenia jest nieskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a wykonany obiekt stanowi samowolę budowlaną. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje także możliwość legalizacji tej samowoli gdyż lokalizacja przedmiotowego obiektu stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor . Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1.rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 poz. 156 nr 1118 z późń. zmianami) poprzez przyjęcie, że wybudowanie kortu tenisowego na otwartej przestrzeni wymaga uzyskania od inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa takiego kortu tenisowego nie wymaga pozwolenia na budowę i podlega wyłącznie zgłoszeniu; 2. rażące naruszenie art. 16 ust. 1 k.p.a. oraz art. 163 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która ma również zastosowanie do milczącej zgody organu administracyjno-budowlanego stanowiącej akceptację dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego, 3.rażące naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do jego zastosowania; 4. rażące naruszenie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazał podstawy prawne do uznania za samowolę budowlaną: a. domku drewnianego nie związanego trwale z gruntem o powierzchni 7 m2 stanowiącego obiekt małej architektury w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego; b. przyłącza kanalizacyjnego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt. 20 Prawa budowlanego; c. żwiru wysypanego na terenie posesji; 5. art. 6, 7 i 8 k. p. a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/09 oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od tego wyroku K. Ż. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa kortu tenisowego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ustalenie, że kort tenisowy wraz z ogrodzeniem i stojącym na bloczkach betonowych domkiem drewnianym o powierzchni 7 m² niezwiązanym trwale z gruntem jest budynkiem socjalnym i wraz z szambem odprowadzającym nieczystości z budynku mieszkalnego łącznie stanowią "obiekt sportowy", 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 76, art. 77, art. 80, art. 84 Kpa polegającego na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 506/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził że, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego zaakceptowanym, także przez Sąd I instancji, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie budowy kortu jest nieskuteczne, nie wywołuje skutków prawnych a wykonany przez inwestora obiekt stanowi samowolę budowlaną. Jeżeli bowiem inwestor przekroczył zakres inwestycji określony w zgłoszeniu to nie oznacza to, że cała inwestycja stanowi samowolę budowlaną, a jedynie ta część, której nie obejmuje zgłoszenie i wobec tej części inwestycji powinno być skierowane odpowiednie postępowanie organów nadzoru budowlanego. Oczywiście możliwa jest sytuacja, że wykonana inwestycja stanowi taką całość, iż nie jest możliwe jej rozdzielenie z uwagi na brak możliwości samodzielnego bytu części inwestycji albo inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne powinno obejmować prace budowlane nieobjęte zgłoszeniem i zbadać możliwość ich legalizacji, a także zgodność wykonanej inwestycji z przepisami prawa i ze zgłoszeniem. Także ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego polegające na przyjęciu, iż inwestor zrealizował obiekt budowlany ("obiekt sportowy") tj. kort tenisowy wraz z zapleczem i urządzeniami (budynek socjalny, szambo, ogrodzenie i oświetlenie kortu, miejsca parkingowe) wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest dowolne. Przede wszystkim kort tenisowy stanowi podstawową część zrealizowanej inwestycji i może bez wątpienia samodzielnie funkcjonować w zakresie objętym zgłoszeniem (ujęte jest w nim także ogrodzenie) i przyjęcie, że stanowi część obiektu sportowego (pojęcia którego zarówno organy jak i Sąd I instancji nie wyjaśniły) jest nieuprawnione. A więc także zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, iż inwestycja polegająca na wybudowaniu kortu tenisowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że, kolejną kwestią jest niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] opublikowanego w Dz.Urz. Woj. [...]. Z dnia [...] września 2006 r. nr [...], poz. [...] zawierającego definicję nieuciążliwych usług towarzyszących, że budowa kortu tenisowego mieści się w tym pojęciu. Sąd I instancji przyjął, iż prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza polegająca na wynajmie kortu tenisowego nie może być uznana za zaspakajanie podstawowych potrzeb miejscowej ludności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podzielił powyższego stanowiska. Natomiast przekonywujące i zasługujące na aprobatę jest stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.10.2008 r. w sprawie II OSK 1285/07 gdzie między innymi stwierdzono, iż funkcja mieszkaniowa polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, których realizacja nie może się ograniczać wyłącznie do powstania budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z realizacją tej funkcji to także wypoczynek czy rekreacja. Realizacja tych funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek itp. wymienionych przykładowo w art. 3 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (w odniesieniu do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie ich budowy), jak też innych obiektów służących rekreacji i wypoczynkowi, a objętych obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, takich jak boisko do siatkówki, basen czy jak w przedmiotowej sprawie kort tenisowy objętych obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 9 i 15 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. (II OSK 411/11), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że z uwagi na uwadze treść § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] opublikowanego w Dz.Urz. Woj. [...]. Z dnia [...] września 2006 r. nr [...], poz. [...] zawierającego definicję nieuciążliwych usług towarzyszących budowa kortu tenisowego mieści się w tym pojęciu. W związku z tym budowa kortu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a więc pierwsza z przesłanek określonych w art. 48 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. NSA stwierdził także, iż samowola budowlana nie dotyczy całego zrealizowanego obiektu a tylko tej części, która wykracza poza zakres dokonanego zgłoszenia. Chyba, że organ wykaże, iż rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę. Niezależnie jednak od tego w ślad za wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że organy obu instancji nie wykazały aby inwestor zrealizował obiekt sportowy a tym samym za pozbawiony uzasadnienia należy uznać pogląd o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko w tym zakresie organów administracyjnych należy uznać za przedwczesne. Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przeprowadzać własnych ustaleń co do stanu faktycznego. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami K.p.a., a nadto ocena prawidłowości ustaleń faktycznych oraz kontrola trafności zastosowania przepisów prawa materialnego i jego wykładni. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany będzie dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący ocenić materiał dowodowy i rozstrzygnąć w pierwszej kolejności legalność wykonanych robót a następnie oceni czy, w jakim zakresie i w oparciu o jakie przepisy Prawa budowlanego należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku.