VII SA/Wa 1502/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , Grzegorz Rudnicki, , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Iwona Ścieszka (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2022 r. znak O/OP.Z-3.4351.9.8.2021.5.TG w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) postanowieniem z 17 maja 2022 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z 29 marca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 14 czerwca 2019 r. uzgadniającym bez uwag projekt decyzji Wójta Gminy D. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D., na działce nr [...], z k.m. 3, obręb [...]". Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: GDDKiA postanowieniem z 29 marca 2022 r. po rozpatrzeniu wniosku A. K. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy D. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D., na działce nr [...], z k.m. 3, obręb [...]", na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 i art. 126 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ww. postanowieniem, z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania oparty o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. został złożony 19 października 2021 r. Zgodnie z oświadczeniem strony, o postanowieniu z 14 czerwca 2019 r. dowiedziała się 4 maja 2021 r., a zatem z dniem 4 czerwca 2021 r. upłynął miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. W świetle art. 149 § 3 k.p.a. upływ terminu obligował organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. zaznaczył, że organ błędnie przyjął dzień 19 października 2021 r. za datę złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. Organ błędnie uznał także, że takim podaniem strony dotyczącym żądania wznowienia postępowania było pismo z 19 października 2021 r. złożone przez stronę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. (a następnie przekazane przez ten organ zgodnie z właściwością rzeczową do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad). Zdaniem strony, pismo to miało jedynie na celu wskazanie naruszeń, których dopuścił się organ wydający przedmiotowe postanowienie, które nie jest niezależnym postanowieniem wydanym w osobnym trybie, zostało bowiem wydane w ramach postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i podlega weryfikacji przy okazji badania prawidłowości wydania tej decyzji głównej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez stronę złożony 19 maja 2020 r., czyli jeszcze przed dowiedzeniem się strony o postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. Z tych też względów, określony w art. 148 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. nie powinien być liczony od dnia 4 maja 2021 r. (tj. od daty dowiedzenia się strony o wydaniu tego postanowienia) i że w ogóle nie mógł on upłynąć. GDDKiA po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podzieliło spostrzeżenia i ocenę zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Zauważył, że na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak zaznaczył GDDKiA, cytowane przepisy jednoznacznie wskazują, że mamy tu do czynienia z odrębnymi aktami administracyjnymi tj. decyzją główną i postanowieniem uzgadniającym, wydawanymi przez różne organy administracji publicznej, co do których stosuje się ogólne tryby dotyczące wzruszenia takich odrębnych od siebie aktów administracyjnych. Organ nie zgodził się zatem z twierdzeniem strony, jakoby postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydawane przez zarządcę drogi publicznej w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było niezależnym postanowieniem wydanym w osobnym trybie, i że powinno być ono badane tylko w ramach postępowania dotyczącego prawidłowości wydania decyzji głównej. Takie twierdzenie strony nie znajduje oparcia nie tylko w powołanych wyżej przepisach k.p.a. i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także pozostaje ono w niezgodzie z treścią konkretnych i wyraźnych czynności podjętych przez stronę w ramach przedmiotowej sprawy, których przedmiotem jest właśnie podjęta przez stronę próba wzruszenia postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r., nie zaś samej decyzji głównej, w związku z którą to postanowienie uzgadniające zostało wydane. Strona bowiem swój wniosek z 7 kwietnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła do organu jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (a nie organ wydający decyzję główną tj. Wójt Gminy D.) i przedmiotem tego wniosku strona objęła właśnie żądanie dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z 29 marca 2022 r. wydanym w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z 14 czerwca 2019 r. Jak wynika z wniosku z 19 października 2021 r., który został następnie doprecyzowany i uzupełniony kolejnym pismem z 25 stycznia 2022 r., strona wyraźnie i jednoznacznie zawnioskowała o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem uzgodnieniowym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. Podała też, że o przedmiotowym postanowieniu dowiedziała się w dniu 4 maja 2021 r., kiedy to otrzymała w Urzędzie Gminy D. dostęp do akt sprawy dot. przedmiotowej inwestycji, oraz wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tego postanowienia na podstawie przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Dodatkowo w piśmie z 25 stycznia 2022 r. strona wskazała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie może znaleźć zastosowanie także inna równoległa przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ strona sama wskazała w treści pisma z 25 stycznia 2022 r., iż o przedmiotowym postanowieniu GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. dowiedziała się w dniu 4 maja 2021 r., to zgodnie z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od tej daty należało przyjąć początek biegu miesięcznego terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 148 k.p.a. Termin ten upłynął zatem w dniu 4 czerwca 2021 r. zaś strona dopiero pismem z 19 października 2021 r. wniosła przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. Również w zakresie powoływanej przez stronę przesłanki dodatkowej uzasadniającej, w ocenie strony, wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., określony w art. 148 § 1 k.p.a. miesięczny termin na skorzystanie przez stronę z możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tego aktu administracyjnego upłynął na długo (tj. ponad 11 miesięcy) przed tym, jak strona ta pismem z 19 października 2021 r. wniosła przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Dr6g Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. Strona uchybiła zatem temu ustawowemu terminowi zakreślającemu w sposób przewidziany w art. 148 k.p.a. ramy czasowe możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postepowania. W związku z powyższym, organ zaznaczył, że skoro strona dowiedziała się o postanowieniu GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. w dniu 4 maja 2021 r., oraz skoro o ewentualnej, innej niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłance wznowienia postepowania powzięła ona wiedzę z informacji opublikowanych w dniu 15 października 2020 r. w środkach masowego przekazu, to w świetle przepisów art. 148 k.p.a., tylko te daty były istotne przy wydawaniu przez organ przedmiotowego postanowienia GDDKiA z 29 marca 2022 r. wydanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 14 czerwca 2019 r. Poza tym, jeżeli w dacie składania przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji głównej, strona nie miała wiedzy o istnieniu wydanego w trybie uzgodnienia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r., to tym bardziej data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może mieć żadnego istotnego znaczenia przy rozpatrywaniu w ramach przedmiotowego odrębnego postępowania - osobnego wniosku strony z 19 października 2021 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. Reasumując organ stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 marca 2022 r. wydanym w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2019 r. uzgadniającym bez uwag projekt decyzji Wójta Gminy D. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D., na działce nr [...], z k.m. 3, obręb [...] ", nie znalazł przesłanek dla jego uchylenia, z uwagi na to, iż ww. postanowienie z 29 marca 2022 r. wydane zostało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na postanowienie GDDKiA z 17 maja 2022 r. złożył A. K., domagając się jego uchylenia, a także wznowienia postępowania i uchylenie postanowienia uzgadniającego. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia i w konsekwencji niewznowieniu postępowania z urzędu i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, pomimo powzięcia w dniu 15 października 2000 r. z portalu internetowego Radia O.informacji o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach istniejących a nieznanych organowi w dniu wydania postanowienia uzgadniającego; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez stronę dochowany i w konsekwencji niewznowienie postępowania i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, pomimo że termin ten został dochowany; 4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, podczas gdy organ miał obowiązek wznowienia postępowania, ze względu na to, że skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wniosek taki był objęty wnioskiem z 19 maja 2020 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji złożonym do SKO w O. półtora roku wcześniej niż zapoznał się z przedmiotowym postanowieniem uzgadniającym. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie tej skargi jako merytorycznie nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot wniosku o wznowienie postępowania, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3229/18 (CBOSA) należy zaznaczyć, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie akcesoryjne względem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy albo o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże wynik postępowania w sprawie uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Weryfikacja ostatecznych postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie inwestycyjne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. Skoro zatem organ wydający decyzję w postępowaniu głównym nie ma uprawnień do dokonywania kontroli postanowienia wydanego w trybie uzgodnieniowym, a w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wyeliminowanie takiego postanowienia może nastąpić tylko w trybie postępowań nadzwyczajnych, to nie można przyjąć, że dopuszczenie możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych postanowień uzgodnieniowych, także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor, prowadziłoby do obejścia prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ zgodnie z wnioskiem inwestora uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy, ale dokona tego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego albo wznowienia postępowania, to brak przyjęcia możliwości zaskarżenia w trybie nadzwyczajnym postanowienia przez inne strony prowadziłoby do iluzoryczności kontroli takiego postanowienia. Świadczy to o przedmiotowej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem GDDKiA uzgadniającym projekt decyzji Wójta Gminy D. Kluczowym w niniejszej sprawie okazało się wypełnienie przesłanki dochowania terminu dla wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wypada podkreślić, że w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ustawodawca postanowił w art. 148 § 2 k.p.a., że złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno nastąpić w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W odniesieniu zaś do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskiem z 19 października 2021 r. A. K., powołując się na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z 15 lipca 2019 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D., na działce nr [...], z k.m. 3, obręb [...]", zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o zbadanie prawidłowości postanowienia GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. wskazując na naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Wezwany do sprecyzowania przedmiotu wniosku, A. K. w piśmie z 25 stycznia 2022 r. wyjaśnił, że o postanowieniu z 14 czerwca 2019 r. dowiedział się w dniu 4 maja 2021 r., kiedy otrzymał dostęp do akt sprawy dot. przedmiotowej inwestycji. W piśmie tym potwierdził m.in. swój wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednocześnie zaś wskazał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłankę tą wiązał z nowymi okolicznościami, o których dowiedział się w artykule zamieszczonym 15 października 2020 r. w portalu internetowym Radia O. Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że o postanowieniu GDDKiA z dnia 14 czerwca 2019 r., skarżący dowiedział się w dniu 4 maja 2021 r., tj. z chwilą uzyskania możliwości wglądu do akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy D., która wydana była w oparciu m.in. o uzgodnienia dokonane przez GDDKiA ww. postanowieniem. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 19 października 2021 r. oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został zatem złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Wznowienie zaś postępowania opartego na tej przesłance następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Za trafne Sąd uznał również ustalenia organu co do niezachowania terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z powołaniem się na nowe dowody. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawca wiedzę co do nowych nieznanych organowi okoliczności posiadł w dniu 15 października 2020 r. W art. 148 § 1 k.p.a. chodzi o dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie o dzień, w którym strona dowiedziała się, że dana okoliczność może stanowić podstawę wznowienia. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Złożenie zatem przez skarżącego w dniu 19 października 2021 r. wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należało uznać za wystąpienie z przekroczeniem terminu 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzić również należy, że przywoływane przez stronę wiadomości pozyskane z portalu internetowego lokalnej stacji radiowej, związane z podtopieniami działki inwestycyjnej, nie mogły dostarczyć organowi wystarczających podstaw dla wznowienia postępowania z urzędu. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie, organ administracji publicznej obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Prawidłowo, w tym stanie faktycznym, GDDKiA utrzymał w mocy postanowienie własne z 29 marca 2022 r. Sąd nie dostrzegł przy tym wywodzonych w skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. Twierdzenia zatem skargi co do istotnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 148 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również okazały się bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.