II OSK 3229/18

Dnia 21 września 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2730/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 grudnia 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] lutego 2016 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie postanowieniem z [...] lutego 2016 r., wydanym m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – budowy hotelu wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niebędącej inwestorem - [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca lub Spółka), o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] lutego 2016 r. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem zasad wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 4 tej ustawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister lub organ) postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił, czy strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie będące inwestorem - a zatem nie posiadające prawa do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia decyzji - zachowują legitymację do wzruszenia ostatecznych postanowień w trybach nadzwyczajnych. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy przyjąć, że strony nie będące inwestorami to uprawnienie utraciły. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do nieracjonalnych, z punktu widzenia społecznego, konsekwencji. Z jednej strony wyłączona byłaby możliwość wniesienia zażalenia (a więc tryb zwyczajny wzruszania postanowienia), z drugiej strony - dopuszczalne byłoby wzruszenie ostatecznego postanowienia (zastosowanie trybu nadzwyczajnego). Organ stwierdził, że skoro stronom postępowania nie będącym inwestorami, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została wyłączona możliwość wniesienia zażalenia w trybie zwykłym to przyjęcie, że mają one prawo do wszczynania trybów nadzwyczajnych, przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że [...] sp. z o.o. nie jest inwestorem w odniesieniu do wskazanej wyżej inwestycji, zatem nie posiada prawa do złożenia zażalenia na postanowienie z [...] lutego 2016 r., a także prawa do jego wzruszenia w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a., w tym, w trybie art. 156. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. Skoro strony postępowania nie będące inwestorem, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wyłączone z możliwości wniesienia zażalenia w trybie zwykłym, to przyjęcie, że mają one prawo do wszczęcia trybów nadzwyczajnych przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Postanowienie z [...] lutego 2016 r. podjęto m.in. na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten dokonuje modyfikacji (doprecyzowania) art. 106 § 5 k.p.a., który stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Konsekwencją określenia przez ustawodawcę mocą art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje tylko inwestorowi, jest również brak możliwości kwestionowania jego legalności w drodze jednego z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niemożność wzruszenia aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym należało zaliczyć do innej uzasadnionej przyczyny określonej w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu zaistnienia której postępowanie administracyjne nie mogło zostać wszczęte. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku z 12 lutego 2018 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) – dalej: Konstytucja, wobec orzeczenia, że brak możliwości zaskarżenia orzeczenia w trybie zwykłym, w konsekwencji oznacza brak możliwości kwestionowania tego orzeczenia w postępowaniu nadzwyczajnym i to bez względu na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia, co narusza konstytucyjne prawa strony skarżącej tj. art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 78 Konstytucji; 2. art. 15 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji, wobec orzeczenia, ze strona postępowania w ramach którego wydano postanowienie uzgadniające w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie będąca inwestorem jest pozbawiona żądania wszczęcia także postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji, gdy postanowienie to jest dotknięte wadą nieważności i w związku z tym pozbawiona jest w istocie prawa do kontroli instancyjnej decyzji kończącej postępowanie (którą uzgodniono postanowieniem wydanym w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 10 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. 3. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., i chociaż skarżąca Spółka nie powołała tego przepisu jako postawy kasacyjnej, to jednak skargę kasacyjną należało uwzględnić ze względu na powołany w niej art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego wykładnia stanowiła podstawę do nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania dotyczy postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. wydanego na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odczytywać w związku z normą art. 64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, że przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma skarżąca Spółka, że Sąd pierwszej instancji, jak również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w obu postanowieniach, błędnie przyjęli, że ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozciąga się także na postępowanie o stwierdzenie nieważności. 4. Rezultatem wykładni językowej art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uznanie, że ograniczenie podmiotowe zawarte w omawianym przepisie dotyczy tylko i wyłącznie wniesienia zażalenia. Prawidłowa wykładnia opiera się nie tylko na odczytaniu treści przepisu, w tym przypadku jednoznacznej, ale musi uwzględniać jego cel i miejsce w systemie prawa. Odnosząc się więc do celu omawianej regulacji należy wskazać, że art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został znowelizowany w art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Obecne brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyeliminowało możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 53 ust. 4 tej ustawy przez każdą ze stron postępowania określonego w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, jej celem było w szczególności ułatwienie i usprawnienie procesu inwestycyjnego. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie niweczy celu ustawy jakim było przyspieszenie postępowania, bowiem wydanie przez właściwy organ postanowienia o uzgodnieniu uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (tak w wyroku NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18), a kontrola prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonywana jest z perspektywy ściśle określonych podstaw do wzruszenia aktu w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18). Wykładnia celowościowa nie może również prowadzić do ograniczenia praw strony. 5. Nie można uznać, że przyznanie, innym niż inwestor, stronom prawa do wszczynania trybów nadzwyczajnych przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie akcesoryjne względem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy albo o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże wynik postępowania w sprawie uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Weryfikacja ostatecznych postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie inwestycyjne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (np. wyroki NSA: z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18; z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15; z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12). Skoro zatem organ wydający decyzję w postępowaniu głównym nie ma uprawnień do dokonywania kontroli postanowienia wydanego w trybie uzgodnieniowym, a w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wyeliminowanie takiego postanowienia może nastąpić tylko w trybie postępowań nadzwyczajnych, to nie można przyjąć, że dopuszczenie możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych postanowień uzgodnieniowych, także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor, prowadziłoby do obejścia prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ zgodnie z wnioskiem inwestora uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy, ale dokona tego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego albo wznowienia postępowania, to brak przyjęcia możliwości zaskarżenia w trybie nadzwyczajnym postanowienia przez inne strony, prowadziłoby do iluzoryczności kontroli takiego postanowienia. Pogląd prezentowany przez organ w zaskarżonym postanowieniu i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nawiązuje do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2699/12, w którym stwierdzono, że osoba niebędąca inwestorem nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Pogląd ten należy jednak uznać za odosobniony, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd przeciwny, wprost wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 239/18; z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/14 i z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18, zgodnie z którym art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych rozważanego postanowienia przez strony niebędące inwestorem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu obecnym w pełni podziela ten ostatni pogląd. Takie stanowisko chroni bowiem interes wspomnianych podmiotów, pozwalając na inicjowanie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego aktów administracyjnych obarczonych szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi wadami (wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 239/18). 6. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że są one nietrafne, bowiem skarżąca nie została pozbawiona prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Strona miała możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, z czego skorzystała. Zarzut naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP nie mógł więc zostać uwzględniony. Nie można było także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, bowiem Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie tego przepisu, nie mógł więc go naruszyć. 7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Reasumując, przyznanie wyłącznie inwestorowi prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozbawia innych stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy możliwości żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 8. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.