II OSK 1365/18

Dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/17 w sprawie ze skargi A. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. N. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina D.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wystąpiła skarżąca. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], GDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia uzgodnieniowego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy własne postanowienie z 3 kwietnia 2017 r. Organ nieważnościowy wyjaśnił, że art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ogranicza krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie organu uzgodnieniowego, działającego w trybie art. 106 K.p.a. tylko do inwestora. Uprawnienie pozostałych stron postępowania do wniesienia zażalenia od postanowień uzgodnieniowych zostało z woli ustawodawcy wyłączone. Skarżąca jest zaś właścicielką sąsiedniej nieruchomości i w związku z tym nie przysługiwałoby jest zażalenie na ww. postanowienie uzgodnieniowe z 2012 r. Na podstawie art. 126 K.p.a., art. 156 K.p.a. ma również zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. W świetle powyższego, skarżąca nie ma również legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W ocenie organu, konsekwencją stanowiska ustawodawcy, iż zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje żadnej innej stronie postępowania poza inwestorem jest również wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia, także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia obu postanowień GDOŚ oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z przepisem art. 144 K.p.a. oraz przepisów art. 61a § 1 K.p.a., w związku z przepisem art. 126 K.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że podmiot inny niż inwestor nie może żądać wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, wobec postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/17, oddalając skargę, oparł się na poglądzie orzeczniczym, zgodnie z którym celem ograniczenia wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, nie zaś przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1284/12; wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr 675/11). Ponadto w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd I instancji wyjaśniał, że zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu administracyjnym ograniczony jest do interesów prawnych, ich krąg zaś zakreślają konkretne normy prawne zawarte w obowiązujących przepisach prawa. W rozpatrywanym przypadku w stosunku do skarżącej takim przepisem jest art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który wyłącza dopuszczalność złożenia przez nią skargi, jako podmiotowi, który jest sąsiadem inwestora. Wbrew twierdzeniem skargi nie można zatem skutecznie wywodzić, ze interesy skarżącej zostały naruszone. Ustosunkowując się do przywołanych przez skarżącą wyroków Sąd nadmienił, że w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 580/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2909/14, uchylił zaskarżony wyrok. Natomiast w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 580/14 Sąd odnosił się do skargi inwestora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu postanowień GDOŚ; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 127 § 3 K.p.a., art. 144 K.p.a. i art. 61a § 1 i 2 K.p.a. oraz w związku z przepisami art. 106 § 5 K.p.a., art. 126 K.p.a. i art. 141 § 1 K.p.a. i art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że podmiotowe wyłączenie prawa do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez strony inne niż inwestor (art. 106 § 5 K.p.a. w związku z art. 141 § 1 K.p.a. oraz art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., stosowane w związku z przepisami art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) prowadzi do ograniczenia zawartego w przepisie art. 126 K.p.a. odesłania, nakazującego stosowanie przepisów o trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego do postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 156-159 K.p.a.), polegającego na wyłączeniu legitymacji czynnej podmiotów innych niż wnioskodawca (inwestor), który wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sprawach administracyjnych w trybach nadzwyczajnych względem postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ w skardze kasacyjnej GDOŚ nie zrzekł się rozprawy, w związku obowiązywaniem stanu zagrożenia epidemicznego i na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą; dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Ma rację strona skarżąca, że Sąd I instancji, jak i GDOŚ w obu postanowieniach, w tym w zaskarżonym postanowieniu, błędnie przyjęli, że ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. rozciąga się także na postępowanie nieważnościowe. Błędna ocena w tym zakresie uprawnia zaś do stwierdzenia, że w sprawie doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 127 § 3 K.p.a., art. 144 K.p.a. i art. 61a § 1 i 2 K.p.a. oraz w związku z przepisami art. 106 § 5 K.p.a., art. 126 K.p.a. i art. 141 § 1 K.p.a. i art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja Sądu I instancji w omawianym zakresie nie jest przekonująca, ponieważ nie zawiera pogłębionej analizy zagadnienia prawnego jakie wynikło w postępowaniu nieważnościowym na tle treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Tym bardziej, że w skardze "zwykłej" skarżąca powołała się na pogląd orzeczniczy zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2351/14 (powtórzony w skardze kasacyjnej); zaś Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na orzeczeniach, w których z jednej strony wskazano, że na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. tylko inwestorowi przysługuje prawo do wniesienia zażalenia, z drugiej – że istnieje możliwość wzruszenia postanowienia uzgodnieniowego w trybach nadzwyczajnych. Na uwagę zasługuje, że przywołane przez Sąd I instancji orzeczenia jedynie ogólnie formułują możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia uzgodnieniowego w trybach nadzwyczajnych, natomiast nie wskazuje się w nich aby istniały ograniczenia podmiotowe w zaskarżeniu postanowień uzgodnieniowych w trybach nadzwyczajnych. Dlatego w tym miejscu należy powtórzyć za poglądem judykatury, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, że co do zasady postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, jednakże jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. A zatem postanowienia uzgodnieniowe mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2013 r., II OSK 1284/12; z 5 lipca 2018 r., II OSK 1975/16). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (por. wyroki NSA: z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; z 23 lutego 2012 r., II OSK 2322/10; z 1 października 2014 r., II OSK 733/13). Ponadto dalsza analiza orzecznictwa daje podstawy do stwierdzenia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy błędnie uznano, iż ograniczenie podmiotowe z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. obejmuje swoim zakresem także postępowanie nieważnościowe. Od postępowania "zwykłego" należy odróżnić "nadzwyczajne" (na takie rozróżnienie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1244/18). Postępowanie zażaleniowe otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzgodnienia, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone wyłącznie do stwierdzenia czy postanowienie uzgodnieniowe nie zostało dotknięte kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wskazywany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2351/14). W orzecznictwie przyjęto wprost pogląd, zgodnie z którym art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie wyłącza możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych rozważanego postanowienia przez strony niebędące inwestorem (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 239/18). Takie ujęcie chroni interes innych podmiotów niż inwestor, pozwalając na inicjowanie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego aktów administracyjnych obarczonych szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi wadami. Inwestor nie jest przy tym narażony na nadmierne przedłużanie procesu realizacji przedsięwzięcia, gdyż kontrola prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonywana jest z perspektywy ściśle określonych podstaw do wzruszenia aktu w trybie nadzwyczajnym. A zatem możliwa jest merytoryczna weryfikacja postanowienia z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w trybie nadzwyczajnym. Nie można przy tym, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, aby taki pogląd niweczył cel ustawy. Należy zwrócić uwagę, że aktualna treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego na mocy art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675). Celem tej ustawy było zaś przyśpieszenie postępowań i skrócenie procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji celu publicznego, w tym sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego – a nie w odniesieniu do wszystkich inwestycji, choć na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – art. 53 ust. 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest uprawnionych podstaw do wywodzenia z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. podmiotowego ograniczenia, które miałoby dotyczyć też postępowań nadzwyczajnych. Wszczęcie tego rodzaju postępowań nie stanowi przeszkody dla realizacji celu ww. ustawy, tj. przyśpieszenia i skrócenia procesu inwestycyjnego, ponieważ wydanie przez właściwy organ uzgodnienia uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej strony, możliwość zainicjowania postępowań nadzwyczajnych stanowi gwarancję prawną w realizacji zasady legalizmu, w tym możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie służy zatem ograniczeniu kontroli legalności postanowień uzgodnieniowych lecz przyśpieszeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto na uwagę zasługuje, że ustawodawca nie ograniczył w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy czasowej możliwości stwierdzenia ich nieważności, jak uczynił to w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie ma odpowiedniego zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 59, art. 60 i art. 64 u.p.z.p. Potwierdza to zatem ogólną tezę o możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie bez znaczenia jest też wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 53 ust. 5 p.p.s.a. nie pozbawiła stron postępowania, innych niż inwestor, możliwości wykazania wadliwości dokonanych uzgodnień jako tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 134/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 21 czerwca 2011 r., II SA/Rz 380/11, wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r., IV SA/Wa 926/11). Skoro nie wykluczono możliwości podważenia legalności uzgodnienia przez inne strony postępowania niż inwestor, zasadnym jest stwierdzenie braku ograniczeń podmiotowych wynikających z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego z wniosku innych podmiotów niż inwestor, oczywiście o tyle o ile podmiot wnioskujący posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie źródła wskazywanego ograniczenia nie może stanowić także treść art. 126 K.p.a., ponieważ postanowienia wydane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie są stricte postanowieniami, od których nie przysługuje zażalenie, albowiem – jak już wyżej wskazano – takie uprawnienie przyznano inwestorowi. W konsekwencji do tych postanowień, jako tych od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a., tj. przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska, że wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ograniczenie legitymacji do wniesienia zażalenia wyłącznie do inwestora należy przenieść na wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego na inne strony tego postępowania. Wykładnia ta pozostaje w sprzeczności z funkcją postępowania zażaleniowego z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Uregulowanie legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające zostało przedmiotowo ograniczone wyłącznie do weryfikacji w postępowaniu zażaleniowym. Z tej regulacji prawnej nie ma podstaw do wyprowadzenia ograniczenia podmiotowego legitymacji do żądania weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania (patrz: wskazywane wyżej wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2351/14 i II OSK 239/18). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej zawiera usprawiedliwione podstawy i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku i postanowieniach GDOŚ obu instancji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.