IV SA/Wa 2167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie: WSA Katarzyna Golat (spr.) WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy skierowane do A. N. (określanej dalej jako skarżąca) postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2012 r., znak: [...] W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy. A. N. złożyła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek z dnia [...] 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2012 r., znak: [...], którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...]. Wnioskiem z dnia [...] 2017 r. A. N. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywodził, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego organ powinien rozważyć, czy podmiot wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia posiada do tego legitymację prawną. Wyjaśnił, iż w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., otrzymuje następujące brzmienie: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.". Wprowadzona do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana ogranicza krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie organu uzgodnieniowego, działającego w trybie art. 106 K.p.a. tylko do inwestora. Dalej organ wywodził, że u.p.z.p. nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", przy czym zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Do procedury ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 64 ust. 1 ww. ustawy, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 52 tej ustawy. Wobec powyższego przyjąć należy, że inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc więc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy przysługuje wyłącznie, osobie która złożyła wniosek o wydanie decyzji (inwestorowi). Uprawnienie pozostałych stron postępowania do wniesienia zażalenia od postanowień uzgodnieniowych zostało z woli ustawodawcy wyłączone. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca A. N. nie jest inwestorem, natomiast jak sama wskazała w swoim wniosku z dnia [...] 2017 r., jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, położonej w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, iż zażalenie na to postanowienie nie przysługiwałoby A. N. i w związku z tym należałoby je uznać za niedopuszczalne. Na podstawie art. 126 K.p.a., art. 156 K.p.a. ma również zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. W świetle powyższego, A. N. nie przysługiwała możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a co za tym idzie nie ma ona również legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że konsekwencją stanowiska ustawodawcy, iż zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje żadnej innej stronie postępowania poza inwestorem jest również wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor.  Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia, także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w treści znowelizowanego art. 53 ust. 5 u.p.z.p., wynika wprost ograniczenie uprawnień innych niż inwestor stron postępowania uzgodnieniowego, przejawiające się właśnie w braku możliwości skutecznego wnoszenia przez wszystkie strony postępowania środków zaskarżenia w tym tych środków nadzwyczajnych takich jak wniosek o stwierdzenie nieważności. Jak już wskazano w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017 r., znak: [...], strony te mogą kwestionować rozstrzygnięcia wydane w ramach postępowania uzgodnieniowego wyłącznie poprzez wnoszenie środków zaskarżenia, w tym wniosków o stwierdzenie nieważności, od wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017 r. w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z przepisem art. 144 K.p.a. oraz przepisów art. 61 a § 1 K.p.a., w związku z przepisem art. 126 K.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że podmiot inny niż inwestor nie może żądać wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, wobec postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, jednakże jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Pogląd o możliwości wzruszenia postanowienia uzgodnieniowego w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/14 oraz w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/14. W konsekwencji powyższego, pogląd o braku możliwości żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym względem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje – zdaniem skarżącej - oparcia w przepisach prawa. Skarżąca akcentowała brak ochrony jej interesu prawnego, wywodzonego z posiadanego przez nią prawa własności do działki sąsiedniej z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie sporna jest legitymacja do zaskarżenia w trybie stwierdzenia nieważności postanowieni Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2012 r., znak: [...], którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Zasadnie organ wywodził, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien rozważyć, czy podmiot wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia posiada do tego legitymację prawną, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić w razie wystąpienia przeszkód formalnoprawnych, do których zalicza się brak legitymacji do złożenia wniosku czy brak zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu rację ma organ, że brak legitymacji do wniesienia wniosku przez skarżącą jest przeszkodą formalnoprawną, który skutkował koniecznością wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest nieuzasadniony. W świetle art. 53 ust. 5 wskazanej ustawy w brzmieniu nadanym przez art.70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675, ze zm.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art.106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana treści art. 53 ust.5 u.p.z.p. polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do momentu wejścia w życie powyższej nowelizacji uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonywano w trybie art. 106 K.p.a., zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe przysługiwało na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/11, CBOSA), że regulacja wprowadzona od 17 lipca 2010 r. jest regulacją szczególną względem art. 106 § 5 K.p.a. i nie budzi wątpliwości, że w świetle nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W orzecznictwie sądowodaministracyjnym trafnie zauważano, że celem ograniczenia wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, nie zaś przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1284/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 675/11, CBOSA). Odnosząc się zaś do argumentacji skargi wyjaśnić należy, że z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a to oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1731/97, LEX nr 48740). W wyroku zaś z dnia 2 kwietnia 1998 r. NSA przyjął, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bądź ustalenia inwestycji celu publicznego), należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze, niż interesy prawnie chronione (wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2655/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 70; z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Tak więc zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu administracyjnym ograniczony jest do interesów prawnych, ich krąg zaś zakreślają konkretne normy prawne zawarte w obowiązujących przepisach prawa. W rozpatrywanym przypadku w stosunku do skarżącej takim przepisem jest art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który wyłącza dopuszczalność złożenia przez nią skargi, jako podmiotowi, który jest sąsiadem inwestora. Wbrew twierdzeniem skargi nie można zatem skutecznie wywodzić, ze interesy skarżącej zostały naruszone. Ustosunkowując się do przywołanych przez skarżącą wyroków Sąd nadmienia, że w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 580/14 na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, NSA wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2909/14, uchylił zaskarżony wyrok. Natomiast w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 580/14 Sąd odnosił się do skargi inwestora. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne, zarówno z punktu widzenia wykładni literalnej art. 53 ust. 5 u.p.z.p., jak i celowościowej. Sąd z urzędu nie stwierdził również błędów, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które mogłyby skutkować uchylenie zaskarżonego aktu. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151, w związku z art. 119 § 3 P.p.s.a. (tryb uproszony).