VII SA/Wa 1505/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji", "organ wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiające [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania budowy prowadzonej na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Pismem z 19 grudnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem o wstrzymanie budowy prowadzonej na ww. działce inwestycyjnej. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił spółce wszczęcia postępowania administracyjnego, podnosząc, że nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego. Nie każdy właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną w postępowaniu administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego zyskuje automatycznie status strony postępowania. Może mieć interes prawny, jeżeli inwestycja może wpłynąć za zabudowę jego działki. Prezydent [...], prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ustalił strony postępowania, a tym samym zakres oddziaływania obiektu. Skarżąca nie była stroną tego postępowania, a zatem inwestycja nie oddziałuje na możliwość zabudowy należącej do niej działki. Postanowienie organu powiatowego z [...] stycznia 2018 r. spółka zaskarżyła zażaleniem, które wpłynęło do PINB 30 stycznia 2018 r. W dniu 16 lutego 2018 r. przedstawiciel PINB przeprowadził kontrolę na działce inwestycyjnej, w wyniku której stwierdził brak oznak świadczących o rozpoczęciu prac budowlanych. Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji PINB wydanej [...] lutego 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych na tej działce. W podstawie prawnej ww. decyzji organ powiatowy powołał art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 p.b. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na rozstrzygnięcie PINB z [...] stycznia 2018 r., organ wojewódzki postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił je. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że organ powiatowy nieprawidłowo ustalił przymiot strony wyłącznie w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. PINB nie dokonał żadnych ustaleń we własnym zakresie odnośnie położenia działki skarżącej w obszarze oddziaływania robót budowlanych, stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. Ponownie rozpatrując wniosek spółki, PINB postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 61a § 1 oraz art. 123 k.p.a., a także art. 83 ust. 1 p.b., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania budowy prowadzonej na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy podkreślił, że w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie inwestycji zapadło już rozstrzygnięcie, a mianowicie decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia spółki, organ wojewódzki powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB podniósł, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu powiatowego z [...] lutego 2018 r., a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zatem ww. decyzja PINB jest wiążąca. Organ II instancji zaakcentował, że wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie, w którym wcześniej wydano już decyzję ostateczną, obarczałoby je wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie WINB pouczył spółkę o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli uważa, że przysługiwał jej przymiot strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym i nie ze swojej winy nie brała w nim udziału. Powyższe postanowienie WINB stało się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowienia, a to: 1. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, 2. art. 9 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym przejawiające się w szczególności na nieujawnieniu skarżącej treści decyzji z [...] lutego 2018 r. nr [...], 3. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowane w sytuacji gdy brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, 4. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim oparcie się na treści decyzji niestanowiącej materiału dowodowego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ II instancji błędnie przyjął, iż postępowanie w sprawie zakończyła ostateczna decyzja PINB z [...] lutego 2018 r., bowiem nie można mówić o tożsamości podmiotowej w ramach tego postępowania, a to z uwagi na brak udziału skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Pod pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Niewątpliwie zalicza się do nich uprzednie wydanie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] marca 2018 r., tj. w dacie ponownego rozpoznawania przez organ powiatowy wniosku skarżącej z 19 grudnia 2017 r., w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja tego organu z [...] lutego 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie przedmiotowej inwestycji, zainicjowane wnioskiem skarżącej z 19 grudnia 2017 r. o wstrzymanie tej budowy (vide decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. – karty nr 48 – 48verte akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż podczas kontroli przeprowadzonej 16 lutego 2018 r. nie stwierdzono oznak świadczących o rozpoczęciu prac budowlanych na działce inwestycyjnej. Decyzja ta nie została doręczona skarżącej, lecz wyłącznie pełnomocnikowi inwestora, który [...] lutego 2018 r. (tj. w dacie jej odbioru, jak wskazuje adnotacja na omawianej decyzji) złożył oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji (vide oświadczenie inwestora z [...] lutego 2018 r. – karta nr 47 akt administracyjnych). Nie ma zatem racji skarżąca, twierdząc, że decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. nie stanowi materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Poprzez doręczenie jej inwestorowi weszła do obrotu prawnego, a okoliczność, iż nie doręczono jej spółce (która wnioskiem z 19 grudnia 217 r. wszczęła umorzone postępowanie) rodzi po stronie skarżącej – jak trafnie wskazał organ wojewódzki – możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 761/15, LEX nr 2292290, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata. W orzeczeniu tym Sąd kasacyjny powołał się na wyroki NSA: z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19; z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96; z 5 marca 2010, sygn. akt II OSK 367/09 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest też trafny zarzut spółki o braku podmiotowej tożsamości sprawy. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem WINB z [...] kwietnia 2018 r. rozpoznawany był wniosek skarżącej z 19 grudnia 2017 r. w niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną PINB z [...] lutego 2018 r. Krąg podmiotów objętych tymi postępowaniami byłby ten sam (tożsamy), gdyby powtórnie doszło do wydania decyzji. Jednak organ powiatowy, rozstrzygając ponownie wniosek skarżącej z 19 grudnia 2017 r. - przy uwzględnieniu swojego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2018 r. – uniknął wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wydając rozstrzygnięcie formalne, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które podlegało doręczeniu tylko skarżącej. PINB dostrzegł bowiem przeszkodę (w postaci swojej decyzji z [...] lutego 2018 r.) do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej z 19 grudnia 2017 r. i takie rozwiązanie zaaprobował – w ocenie Sądu, prawidłowo- organ wojewódzki. Spółka zdaje się błędnie postrzegać tożsamość podmiotową sprawy, porównując adresatów: decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. i postanowienia PINB z [...] marca 2018 r. (utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem). W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślenia wymaga, że sam fakt naruszenia tego przepisu przez organ nie jest wystarczający do uchylenia zaskarżonego aktu. Aby zarzut taki okazał się skuteczny, strona musi wykazać, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (vide wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11), czego skarżąca w żaden sposób nie wykazała. Reasumując, należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.