VII SA/Wa 151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], nakładającego na M. S., inwestora robót budowlanych związanych z budową altany oraz dobudową do niej werandy usytuowanej na terenie działki nr [...] w sektorze ogrodu "[...]"[...], przy ul. [...]w [...], obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2012 roku następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.) stosuje się, zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje, jeżeli przepis tak stanowi. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w podjętym przez organ nadzoru budowlanego procesie legalizacji obiektu budowlanego i jest ono niezaskarżalne. Oznacza to, że nie może być ono także kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym. Na powyższe postanowienie M. S. wniósł zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł M. S.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 126 k.p.a., na który powołały się organy obu instancji jest niezgodny z Konstytucją, a ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego mającym wpływ na treść przedmiotowego aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.). W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszył przepisy Prawa budowlanego, w szczególności art. 29 oraz art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, jak również błędnie ustalił, że zachodzi konieczność legalizacji budowy altany. Zarzucił także organowi, że wydał rozstrzygnięcie na podstawie prywatnej opinii osoby pełniącej funkcję Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], będącej jednocześnie zainteresowanym w sprawie. Podniósł, że na terenie ogrodów działkowych w [...] usytuowano inne altany o takim samym wyglądzie i wymiarach jak altana wzniesiona przez niego i w stosunku do użytkowników tych altan nie toczą się postępowania administracyjne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zwrócić uwagę należy, że przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie zauważenia wymaga, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka podmiotowa), a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się nadto takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia tego postępowania organ stosuje powołany wyżej art. 61 a § 1 k.p.a. w miejsce obowiązującego wcześniej art. 157 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, II SA/Łd 844/12, LEX nr 1235291). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie mogą prowadzić do ich uchylenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała tzw. inna przyczyna, w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z powyższego bezspornie wynika, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, czyli art. 156-159 k.p.a., stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec niezaskarżalności zażaleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. postanowienie to nie może podlegać także kontroli w kontekście wad nieważnościowych. Tym samym zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).