VII SA/Wa 1510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zw. także [...]WINB) w dniu 7 stycznia 2011 r. wpłynęło zażalenie J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zw. także PINB w [...]) z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2007 r. znak: [...]. W ww. piśmie zawarty został jednocześnie wniosek o uchylenie ww. decyzji z [...] stycznia 2007 r., który J. K. sprecyzował pismem z 16 lutego 2011 r. wskazując w nim, że jego wniosek dotyczy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2007 r. i został złożony w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071, ze zm.) dalej: k.p.a., z uwagi na interes społeczny. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że PINB w [...] decyzją z [...] stycznia 2007 r. nakazał J. K. na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane) wykonanie, w wyznaczonym terminie, niezbędnych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu - budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w K. gm. K. do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części obiektu, w tym rozbiórkę konstrukcji dachowej z pokryciem, doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu budowlanym. Po rozpatrzeniu ww. wniosku o uchylenie decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2007 r. w trybie art. 155 k.p.a., organ wojewódzki decyzją z [...] marca 2011 r. -na podstawie art. 104 w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- orzekł o odmowie uchylenia wskazanej wyżej decyzji, utrzymanej w mocy decyzją tego organu z [...] kwietnia 2007 r,. Organ podniósł, że przepis art. 155 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, a jak wynika z akt sprawy, ww. decyzja PINB w [...] została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], co spowodowało, że decyzja organu II instancji jest ostateczną w administracyjnym toku postępowania w sprawie i należało rozpatrzyć wniosek w odniesieniu do tej decyzji. [...]WINB wskazał dalej, że kwestią szczególnie istotną w rozpatrywanej sprawie jest zgoda strony na uchylenie ww. decyzji ostatecznej. Zauważył, iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, uznaje się zgodę nie tylko strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazał następnie, że L. P., będący poza wnioskodawcą stroną postepowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem, w piśmie z 26 lutego 2011 r. wyraził stanowczy sprzeciw na zmianę prawomocnej decyzji, jednocześnie wnosząc o oddalenie wniosku o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak zgody na wzruszenie przedmiotowej decyzji przez jedną ze stron postępowania, organ wojewódzki uznał, że brak jest możliwości uchylenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym wskazał, że nie została spełniona przesłanka do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku J. K. Z rozstrzygnięciem [...]WINB z [...] marca 2011 r. nie zgodził się J. K., składając w ustawowym terminie odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z aktami zgromadzonymi w sprawie oraz treścią złożonego środka zaskarżenia, decyzją z [...] maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2000r., sygn. III S.A. 1854/99). Zauważył także, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może mieć miejsce zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w oparciu o art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Dalej organ zauważył, że w niniejszej sprawie nakaz wynikający z decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2007 r. został wydany na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku nie wykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek i jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiego orzeczenia. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, należy uznać za przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto, GINB zauważył za organem wojewódzkim, iż brak jest zgody stron postępowania (oprócz strony skarżącej) na uchylenie kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż L. P., wniósł stanowczy sprzeciw na zmianę prawomocnych decyzji. Tym samym GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., w związku z czym rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] marca 2011 r. jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB skarżący – J. K. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do L. P. z pytaniem, czy wyraża on zgodę na uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] stycznia 2007 r., to należy domniemywać, iż organ rozpatrujący przedmiotowy wniosek był skłonny, przy zgodzie ww. wymienionego, uchylić decyzję będącą przedmiotem postępowania. Podniósł w tym zakresie, że w jego ocenie L. P. w chwili obecnej nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu, pomimo tego jednak brak jego zgody skutkował wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że na wcześniejszym etapie przedmiotowego sporu, [...]WINB w [...] przywrócił mu termin do złożenia projektu zamiennego, ale GINB po rozpatrzeniu odwołania L. P. nie wyraził na to zgody, "a więc nie zastosował wtedy w będącej przedmiotem odwołania decyzji zasady luzu decyzyjnego". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było orzeczenie GINB z [...] maja 2011 r., utrzymujące w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie). Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 (będącego nowym i odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego), jest tym samym stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala, tj. nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, Sąd stwierdza, iż co do zasady podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie powyżej wskazanym może dotyczyć bowiem tylko decyzji wydanych w oparciu o przepis prawa pozostawiający organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem, a tym samym jest możliwa tylko w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest przepisem o charakterze związanym (na co prawidłowo zwrócił uwagę GINB w uzasadnieniu wydanej decyzji), a to oznacza, że decyzja ostateczna wydana na jego podstawie nie może zostać wzruszona w trybie art. 155 k.p.a. Nadto, na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w omawianym trybie konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania, nie tylko wnioskodawcy. Powyższe, w ocenie Sądu, należało rozważyć i uwzględnić w sprawie, ale po uprzednim ustaleniu, czy wniosek skarżącego z 7 stycznia 2011 r. złożony w trybie art. 155 k.p.a. i uzupełniony pismem z 16 lutego 2011 r., może skutecznie uruchomić postępowanie, o którym w nim mowa. Rozważań w tym zakresie nie poczyniono na żadnym etapie postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, iż wskazany wniosek skarżącego stanowił ponowny wniosek w tej samej sprawie, tj. o uchylenie w oparciu o art. 155 k.p.a. tej samej decyzji ostatecznej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. o wszczęciu na wniosek J. K. postępowania w sprawie uchylenia decyzji tego organu z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2007 r. znak: [...]. W zawiadomieniu tym przywołano art. 155 k.p.a. Nadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja [...]WINB z [...] lipca 2007 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. z wcześniejszego wniosku skarżącego (tj. złożonego, jak w niej wskazano, w dniu 24 maja 2007 r., a uzupełnionego w dniu 14 czerwca 2007 r.) o uchylenie w ww. trybie decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2007 r. W aktach znajduje się również decyzja GINB z 7 sierpnia 2007 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania L. P. od ww. decyzji z [...] lipca 2007 r. (na którą to zdaje się powoływać skarżący w rozpoznawanej skardze). Z akt sprawy nie wynika, czy przywołane orzeczenie GINB z [...] sierpnia 2007 r., bezspornie wydane w II instancji w oparciu o art. 155 k.p.a., zostało wzruszone w odpowiednim do tego trybie przed wydaniem kontrolowanego w niniejszej sprawie przez Sąd orzeczenia tego organu, czy też nadal pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczności tych nie dostrzeżono, nie wyjaśniono, i w efekcie nie ustalono, czy wniosek skarżącego z 7 stycznia 2011 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to stanowiłoby przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie (z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, choć przepis art. 155 k.p.a. posługuje się pojęciami nieostrymi i oparty jest w pewnym stopniu na uznaniu administracyjnym, to jednak przepisy Kodeksu nie przewidują, aby możliwe było wydawanie decyzji ostatecznych na jego podstawie (w stosunku do tego samego ostatecznego orzeczenia) bez ograniczeń, tj. bez uwzględnienia zasady res iudicata. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z orzecznictwem wniosek złożony ponownie w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do istoty. W takiej sytuacji organ może zachować się tylko w sposób określony w art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego -(wg stanu prawnego obowiązującego do 11 kwietnia 2011 r.)- gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1167/09, lex nr 594938). W wyroku z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1419/07), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W tym samym wyroku NSA wskazał, że na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony – wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z powyższego wynika, iż w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak zaś prawnych możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu ww. art. 105 § 1 k.p.a., co nakazuje je umorzyć. Kierując się poczynionymi uwagami Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie skarżący po raz drugi zwrócił się o uchylenie decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2007 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane), w oparciu o art. 155 k.p.a. Zatem, przed merytorycznym załatwieniem tego wniosku należało wyjaśnić, czy wniosek ten nie dotyczy sprawy załatwionej już decyzją ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym. Należało więc zbadać, czy decyzja GINB z [...] sierpnia 2007 r. (o nr jw.) załatwiająca ostatecznie wcześniejszy wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 k.p.a., pozostaje w obrocie prawnym (bo to z akt w sposób bezsporny nie wynika), a jeśli tak, to należało rozważyć, czy obie sprawy (tj. ta zakończona ostateczną decyzją GINB z [...] sierpnia 2007 r. i ta, której zakres wyznaczony jest ponownym wnioskiem skarżącego), są ze sobą tożsame podmiotowo i przedmiotowo, dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Przy czym, oceniając stan faktyczny obu spraw należało wziąć pod uwagę tylko fakty o charakterze prawotwórczym. Analizując obie sprawy należało też dostrzec, iż odnoszą się one do tej samej decyzji o charakterze związanym, a więc takiej, która w trybie art. 155 k.p.a. już tylko z tego powodu nie może być wzruszona (i nie mogą w tej sytuacji odnieść żądnego znaczenia okoliczności, które ewentualnie mogłyby być rozważane w kontekście interesu społecznego, czy słusznego interesu strony). Z uwagi na brak oceny sprawy w ww. zakresie Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja w tych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna, wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu, bez wyjaśnienia, czy ponowny wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 k.p.a. mógł skutecznie uruchomić postępowanie we wnioskowanym zakresie (z uwagi na zasadę res iudicata), brak było podstaw do merytorycznego procedowania w tej sprawie (w oparciu o art. 155 k.p.a.) i wydania merytorycznych rozstrzygnięć. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.