II OSK 1167/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 92/06 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od K. P. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 92/06, po rozpoznaniu skargi K. P. uchylił zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na K. P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 75.000 zł za użytkowanie warsztatu samochodowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 29 września 2005 r. przeprowadzono kontrolę warsztatu napraw samochodowych K. P. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że warsztat samochodowy jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że kontrola przedmiotowego warsztatu samochodowego wykazała, że jest on użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Stąd też prawidłowo tj. w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawo budowanego nałożono na K. P. karę. Postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi złożonej przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając powyższe postanowienie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z kontroli przedmiotowego warsztatu samochodowego (podpisanego przez skarżącego) wynika, że : - roboty budowlane zakończono z wyjątkiem tynków zewnętrznych, - pomieszczenie biurowe jest użytkowane i wyposażone w sprzęt biurowy, - cześć socjalna jest użytkowana, - hala napraw jest użytkowana. Z akt sprawy wynika również, że skarżący w piśmie z dnia 23 listopada 2005 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia wnosił o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. M. P., J. D., oraz M. S. - pełniącego funkcję kierownika budowy - na okoliczność, że nowo wybudowany obiekt nie był przez inwestora użytkowany a jedynie wyposażony w urządzenia i meble biurowe, które nie były przez inwestora wykorzystywane oraz, że w nowowybudowanej części warsztatu nie dokonywano napraw, przeglądów i konserwacji pojazdów. Zdaniem Sadu, złożenie przez skarżącego powyższego pisma oznacza, że na etapie postępowania odwoławczego wątpliwe stało się to, na czym miało polegać użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że samo stwierdzenie w protokole z kontroli, że obiekt jest użytkowany jest niewystarczające. Wobec powstałych wątpliwości organ odwoławczy powinien ustalić na czym polega użytkowanie obiektu, innymi słowy - co świadczy o użytkowaniu budynku. Organ II instancji tych ustaleń nie poczynił, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że protokół z kontroli został sporządzony prawidłowo. Sąd uznał zatem, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd, przejmując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy powinien przesłuchać świadków wskazanych przez skarżącego i przesłuchać również samego skarżącego. Konieczne jest bowiem skonfrontowanie dotąd zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli podpisanego przez skarżącego i dołączonych do protokołu fotografii. Świadkowie i skarżący powinni wyjaśnić, jakie znaczenie mają fotografie sugerujące, że w trakcie oględzin warsztat skarżącego był czynny. Skarżący powinien również wyjaśnić, co dla niego oznaczało potwierdzenie własnoręcznym podpisem protokołu oględzin, w którym potwierdził fakt użytkowania obiektu w dacie sporządzania protokołu. Przeprowadzenie tych dowodów pozwoli przy pomocy swobodnej oceny dowodów ustalić, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. przez ustalenie, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a "powinien ustalić, na czym polega użytkowanie obiektu, innymi słowy, co świadczy o użytkowaniu obiektu" i w tym celu powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie naruszającym zdaniem organu zasadę dwuinstancyjności Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt przystąpienia do użytkowania przez skarżącego rozbudowanej części warsztatu samochodowego z naruszeniem wymagań art. 55 ustawy Prawo budowlane został dowiedziony w sposób bezsporny w toku postępowania organu nadzoru budowlanego I instancji. Sporządzony w obecności inwestora (skarżącego) protokół został przez niego podpisany, co oznacza, że skarżący potwierdził zawarte w protokole informacje i ustalenia stanu faktycznego, co do istoty sprawy, to jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu. W tej sytuacji zaprzeczenie w toku postępowania odwoławczego, ustalonemu w podpisanym przez skarżącego protokole, faktowi użytkowania obiektu należało uznać za nieskuteczne. Na marginesie zauważyć należy, że ustalenia zawarte w protokole nie zostały zakwestionowane we wniesionym zażaleniu. Fakt użytkowania obiektu udokumentowany został przez organ I instancji również fotografiami dołączonymi do protokołu kontroli. Jedna z fotografii ukazuje pracujących na sprzęcie pracowników w rozbudowanej części warsztatu. Korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, że okoliczność użytkowania obiektu z naruszeniem warunków określonych w art. 55 Prawa budowlanego została udowodniona, a tym samym w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 57 ust. 7. Okoliczność dotycząca ustalenia legalności użytkowania obiektu budowlanego podlega bezpośredniej ocenie właściwego organu w toku czynności kontrolnych — art. 57 ust. 7 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem środków dowodowych w tym zakresie nie mogą stanowić zeznania świadków i to wskazywanych już po przeprowadzeniu przez właściwy organ dowodu z oględzin. Zakres postępowania wyjaśniającego do przeprowadzenia którego został zobowiązany organ odwoławczy, nie mieści się w granicach uzupełnienia postępowania dowodowego, a tylko takie uprawnienie nadaje organowi odwoławczemu przepis art. 136 i 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącemu grzywny w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu – warsztatu samochodowego znajdującego się przy ul. [...] w B. Istota sporu w niniejszej sprawę sprowadza się do ustalenia okoliczności czy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie, której to obowiązek uzyskania został na niego nałożony w decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej J. i K. P. na rozbudowę warsztatu napraw samochodowych wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą. Inaczej mówiąc, czy czynności inwestora podjęte w stosunku do omawianego obiektu należy uznać za przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. ustalił, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu, bez zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie powyższego przepisu zarzucił z kolei Sądowi I instancji wnoszący skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga kasacyjna w zakresie w jakim zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. jest uzasadniona. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli w dniu 29 września 2005 r. w którym stwierdzono wyraźnie, że obiekt budowlany - warsztat napraw samochodowych jest użytkowany. Protokół z tej kontroli bez zgłoszenia uwag w tym zakresie podpisał inwestor. Omawiany protokół, sporządzony w prawidłowy sposób, stanowi zatem dostateczny dowód na okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego – warsztatu napraw samochodów. Wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole dodatkowo wzmacnia dołączona do niego fotografia ukazująca pracowników wykonujących prace na urządzeniach znajdujących się w warsztacie. Jeżeli zatem organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie kontroli obiektu budowlanego, że obiekt jest użytkowany to nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków czy samego inwestora – strony postępowania. Należy zauważyć, że w myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W wyroku z dnia 17 marca 1986 r., III SA 1160/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 19) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących kwestii na czym polega użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego należy wskazać, że załączonych do protokołu oględzin z dnia 29 września 2005 r. zdjęć zrobionych przez pracowników inspektoratu wynika, że pomieszczenia warsztatu samochodowego zostały wyposażone w niezbędny sprzęt do naprawy samochodów oraz meble, a o czym była już mowa, sprzęt ten był użytkowany przez pracowników warsztatu. Okoliczność wyposażenia nowo wybudowanego obiektu budowlanego w urządzenia i meble biurowe potwierdził również skarżący – inwestor m.in. w piśmie z dnia 23 listopada 2008 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia oraz pośrednio w skardze. Okoliczności te są niesporne. Skarżący podnosił jednak, że pomimo wyposażenia warsztatu w sprzęt naprawczy i biurowy, protokół z przeprowadzenia oględzin nie podaje czy w trakcie oględzin sprzęt ten był używany tj. czy trwała naprawa samochodu, przyjmowanie klientów lub korzystano z pomieszczeń socjalnych. Powyższe wątpliwości stanowiły dla Sądu I instancji podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż zdaniem Sądu organ powinien ustalić, na czym polega użytkowanie obiektu. Należy w związku z tym stwierdzić, że wyposażenie obiektu budowlanego – warsztatu napraw samochodów w niezbędny sprzęt naprawczy i biurowy służący jego normalnemu użytkowaniu bez wątpienia stanowi przejaw przystąpienia do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zwłaszcza wtedy, gdy sprzęt ten jest wykorzystywany przez pracowników. Do momentu bowiem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub braku sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor powinien powstrzymać się od wszelkich działań w stosunku do wybudowanego obiektu z wyłączeniem tych zawiązanych z jego budową lub zabezpieczeniem, ewentualne zaś wyposażenie obiektu w maszyny i urządzenia nie może oznaczać, że będą one w tym czasie używane. W takiej sytuacji należy uznać, że inspektorzy nadzoru budowlanego mieli pełną podstawę, aby stwierdzić w protokole oględzin z dnia 29 września 2005 r., że przedmiotowy obiekt - warsztat samochodowy jest użytkowany nawet, jeżeli nie stwierdzono expressis verbis w protokole kontroli faktu naprawy samochodów lub przyjmowania klientów. Nie można zatem stwierdzić, aby organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej naruszyły jakikolwiek przepis postępowania administracyjnego w tym art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony należy natomiast uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu odwoławczego przez Sąd do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres postępowania dowodowego nakazanego przez Sąd nie narusza powyższego przepisu. Wobec powyższego skoro skarga kasacyjna okazała się być w zasadniczej swojej części usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.