VII SA/Wa 1510/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. G. i R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących J. G. i R. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm, dalej: u.d.p.), po rozpoznaniu wniosku J. i R. G. – nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi zbiorczej położonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (klasy GP) na teren działki nr ew. [...] położonej w m. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wskutek wadliwego podziału działki, z której wydzielono m.in. działkę nr [...], działka ta została pozbawiona możliwości obsługi komunikacyjnej poprzez drogę lokalną KL. Z kolei, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o tym jaki zjazd byłby właściwy do obsługi komunikacyjnej takiego obiektu, jaki mają zamiar wybudować skarżący (magazyn słomy) przesądzają przepisy § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). W świetle powołanego przepisu do planowanego przez skarżących obiektu zastosowanie będzie miał przepis o zjeździe publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3). Mając bowiem na względzie, że w niniejszej sprawie chodzi o działalność gospodarczą oraz biorąc pod uwagę treść przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], na której ma powstać magazyn słomy stanowiący zaplecze produkcji rolnej, niezbędnej do hodowli kur, winien mieć status zjazdu publicznego. Kolejno, organ wskazał, że droga zbiorcza (serwisowa) to droga znajdująca się w pasie drogowym danej drogi stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej, oddzieloną od niej pasem dzielącym. Organ podniósł, iż jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia, tzw. droga serwisowa - jak sama nazwa wskazuje - pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości strony. Możliwy jest bowiem dojazd do działki nr [...] za pośrednictwem zjazdu z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] do działki nr [...] i dalej po terenie tej działki po ustanowieniu na części działki nr [...] służebności drogowej. Podsumowując, organ wskazał, że w niniejszej sprawie parametry techniczne dodatkowej jezdni położonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] nie umożliwiają przejazdu pojazdów o znacznym ciężarze i powinna być ona wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ wyjaśnił również, iż działając w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony - wykorzystanie w pełni prawa własności nieruchomości nr [...] oraz interesem społecznym - ochronna życia i zdrowia ludzkiego poprzez zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w takiej sytuacji stosownie do art. 7 k.p.a. organ dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i dał prymat interesowi społecznemu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyli J. G. i R. G. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji pierwszej instancji - obu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a., jak również naruszenie prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 i pkt 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 5, jak również § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego, podczas gdy wniosek skarżących dotyczył zjazdu indywidualnego. Konkludując, skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana bez właściwego rozważenia wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, z naruszeniem ich słusznego interesu oraz obowiązujących przepisów. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy składających się na jej stan faktyczny będący przedmiotem rozpoznania przez organ. W konsekwencji należało uznać, iż stan ten nie został ustalony przez organ w sposób wyczerpujący i jednoznaczny, tak żeby umożliwiał sądowi kontrolę i ocenę zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2012 r. organ wskazał jedynie na brak obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego planem poprzez zjazdy z drogi krajowej, oraz na niczym nie popartym twierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) przed podziałem posiadała dostęp do sieci dróg publicznych przez drogę lokalną KL, natomiast w wyniku wadliwego podziału działki macierzystej, z której wydzielono m.in. działkę nr [...] działka ta została pozbawiona możliwości obsługi komunikacyjnej poprzez ww. drogę lokalną klasy KL. A zatem, organ pierwszej instancji bardzo lakonicznie uzasadnił swoją decyzję, poza tym, że w zasadzie niczego nie udowodnił, a swoich wywodów nie oparł na żadnych dokumentach, czym naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei, w zaskarżonej decyzji, podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ skoncentrował się na charakterze zjazdu mającego zapewnić dojazd do obiektu przeznaczonego na działalność gospodarczą (magazynową), wskazując, że powinien być to zjazd publiczny usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach § 55 ust. 1 pkt 3, w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Przytaczając treść tych przepisów podał, że wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], na której ma powstać magazyn słomy stanowiący zaplecze produkcji rolnej, niezbędnej do hodowli drobiu, winien mieć status zjazdu publicznego. A także, że parametry techniczne dodatkowej jezdni serwisowej położonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], z którą sąsiaduje działka nr [...] nie umożliwiają przejazdu pojazdów o znacznym ciężarze i powinna być ona wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Konkludując organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości strony. Według organu możliwy jest dojazd do działki nr [...] za pośrednictwem zjazdu z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] do działki nr [...] i dalej po terenie tej działki po ustanowieniu na części działki nr [...] służebności drogowej. Ta możliwość jednocześnie stanowi główną przesłankę decyzji odmawiającej wnioskowanego zezwolenia. A zatem - odnośnie "możliwego dojazdu do działki nr [...]" za pośrednictwem zjazdu z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] do działki nr [...] i dalej po terenie tej działki po ustanowieniu na części działki nr [...] służebności drogowej - z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne bliższe dane, przede wszystkim co do usytuowania i charakteru ww. zjazdu. Nie wiadomo przy tym, co to znaczy "możliwy zjazd" oraz w oparciu o jakie konkretnie dowody organ poczynił to niewątpliwie istotne dla treści podjętego rozstrzygnięcia ustalenie. Poza dołączonymi do wniosku skarżących o przedmiotowe zezwolenie dokumentami: planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i wyrysem z tego planu, kserokopią mapy działki, aktem notarialnym i dokumentacją fotograficzną, do których to materiałów organ zresztą w ogóle się nie odniósł, w aktach administracyjnych nie ma żadnych oficjalnych, również wytworzonych przez organ, dokumentów, jak chociażby odpowiedniej mapy, szkicu sytuacyjnego, czy protokołu z oględzin terenu, z których to konkretne ustalenie by wynikało. Jest wprawdzie protokół z oględzin drogi dojazdowej, który jednak nijak się ma do przedmiotowego wniosku. Oznacza to, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie wynika z zebranego dostatecznie materiału dowodowego i zindywidualizowanych przesłanek działania organu. Dlatego zaskarżone kategoryczne stwierdzenia organu odnośnie ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, jednakże bez wskazania na materiał dowodowy, z którego one wynikają, nie dają się zweryfikować w procesie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. Brakuje bowiem dla nich jakiegokolwiek punktu odniesienia. W sytuacji braku w aktach odpowiednich map, planów i dowodów z oględzin terenu, co do ustalonego możliwego według organu dojazdu do działki nr [...], jak również bliższej na ten temat argumentacji organu, za daleko idące i nieuprawnione byłoby przesądzenie prawidłowości tego ustalenia wyłącznie na tej podstawie. Niekonsekwencji organu upatrywać należy także w zamiennym używaniu terminologii: droga zbiorcza i droga serwisowa. A nie są to bynajmniej pojęcia równoznaczne. Organ winien był wyjaśnić oba pojęcia, skoro zamieszcza je w decyzji zamiennie. Organ nie ustalił również, jak przebiegał podział działek i czy rzeczywiście pozbawił działkę nr [...] dostępu do drogi, a przecież z pełnym przekonaniem wypowiada się na ten temat w decyzji pierwszej instancji, bez poparcia jakąkolwiek argumentacją opartą na dowodach, z których miałoby to wynikać. Organ nie ustalił również czy działka, na której skarżący planują wykonać zjazd w ogóle może być zabudowana, w świetle czego ewentualne zezwolenie na lokalizację zjazdu byłoby zasadne lub nie. I przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu, który w pierwszoinstancyjnej decyzji nie zezwolił skarżącej "na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi zbiorczej na teren działki nr [...]", natomiast w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, "uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], gm. [...]". Organ nie ustalił czy wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu indywidualnego czy publicznego - wprawdzie z wniosku nie wynika wyraźnie, że skarżący ubiegają się o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego, jednak organ związany wnioskiem, winien był w sytuacji wątpliwości dopytać o to skarżących. Jednak organ rozpatrując sprawę w pierwszej instancji potraktował wniosek jako dotyczący zjazdu indywidualnego, a w drugiej instancji jako wniosek dotyczący zjazdu publicznego. Sytuacja z punktu widzenia praworządności - niedopuszczalna. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania strona ma prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest warunkiem koniecznym zapewnienia stronie możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Niedostatecznie wnikliwe ustalenie stanu prawnego bądź jego zmiana stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza uznanie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Z kolei realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji. Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. W sytuacji zatem, w której organ stwierdził, że należało zastosować inne przepisy prawa materialnego, wydając decyzję w drugiej instancji mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydać decyzję reformacyjno-merytoryczną. Wzmiankowany wyżej brak w sprawie stosownych materiałów dowodowych i odpowiednich ustaleń faktycznych, popartych szczegółową analizą prawną, nie pozwala na obecnym etapie postępowania, przesądzić w żadnym z kierunków. Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Organ musi bowiem wiedzieć, że postępowanie, które prowadzi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem nieprzestrzegania w tej sprawie powyższych zasad doszło do sytuacji, że rozważania organu, zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, na tle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa i przewidzianej w art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. instytucji zezwolenia na lokalizację zjazdu, niewątpliwie słuszne same w sobie (co do zasady stosowania tej instytucji) nie mają wystarczającego przełożenia na okoliczności stanu faktycznego sprawy, którego organ w niezbędnym zakresie nie ustalił, a w każdym razie nie wskazał na konkretne materiały dowodowe, z których wynikają ustalenia i oceny przyjęte przezeń za podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Jedynie ustalenia i oceny organu, które wynikają z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy mogą być przydatne w razie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności określenie i zebranie materiałów dowodowych, które posłużą mu do ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego ocena w świetle mających zastosowanie do załatwienia wniosku skarżących przepisów ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie za niezbędną w tym zakresie do ustaleń należy uznać mapę i plan sytuacyjny terenu, na którym zlokalizowany miałby być wnioskowany zjazd do działki należącej do skarżących, w tym proponowany przez organ zjazd do działki nr [...] poprzez działkę nr [...], w świetle oceny bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić czy posiada ona prawo zabudowy i czy występuje brak dojazdu do przedmiotowej działki. W sytuacji braku prawa zabudowy przedmiotowej działki wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu będzie bowiem bezzasadny. Nie bez znaczenia dla przejrzystości ustaleń organu w tym względzie mogą okazać się oględziny terenu, na którym miałby być zlokalizowany wnioskowany zjazd i sporządzenie z tej czynności odpowiedniego protokołu uwzględniającego w swojej treści dane odnośnie jego położenia względem najbliższej drogi i zjazdów najbliższych, już istniejących. Zadaniem organu będzie wyciągnięcie z tych danych odpowiednich wniosków, także w kontekście analizy natężenia ruchu na tym odcinku. Organ powyższych kwestii nie zbadał, a są one w sprawach o zezwolenie na zjazd istotne. Dopiero tak ustalony, kompletny materiał dowodowy w sprawie, będzie stanowić dla organu płaszczyznę faktyczną, miarodajną dla czynienia ocen prawnych i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji prawidłowo sporządzonym w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.