VII SA/Wa 1510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290) dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.[...] nr [...] z dnia [...].03.2016r., nakazującą K. W. rozbiórkę parkingu naziemnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu nadzoru powiatowego Skarżący K. W. na terenie w/w nieruchomości samowolnie zrealizował ogrodzony i strzeżony parking na samochody osobowe i dostawcze. Miejsca postojowe wyznaczono przy pomocy białych poziomych linii jak i tabliczek z poszczególnymi numerami. Według istniejącej numeracji na w/w terenie znajdują się 134 stanowiska postojowe. Środkowa część terenu posiada nawierzchnię asfaltową (po dawnym boisku szkolnym), a pozostała część jest trawiasta lub wysypana tłuczniem kamiennym. Sprawa ta była już kontrolowana przez [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...].03.2015r., [...] którą uchylono decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu usytuowanego na terenie działki nr ew.[ z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji nie wynikało, aby inwestor dokonał robót budowlanych w celu dostosowania terenu na potrzeby prowadzonej działalności, a jedynie został zmieniony sposób użytkowania z boiska sportowego na parking. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.[...] w pierwszej kolejności w myśl art. 77 Kpa winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tj. ustalić czy zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane w skutek których powstał parking dla samochodów, np. czy została dodatkowo utwardzona nawierzchnia, czy miejsca parkingowe zostały wydzielone trwałymi przegrodami, czy tylko wyrysowanymi liniami. Należy również ustalić poprzednie przeznaczenie działki. Organ administracji publicznej winien ocenić, czy rzeczywiście powstanie parkingu wiązało się z wykonaniem określonych robót budowlanych, co wypełnia przesłanki art. 48 Prawa budowlanego czy może należy wziąć pod uwagę art. 71 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego tj. ustalić czy powyższe nie stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Skarżący nie dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, gdyż poprzednio działka o nr ew. [...] była przeznaczona na boisko sportowe, które wykonano w ramach samowoli budowlanej. Na spornej nieruchomości nie dokonano jedynie utwardzenia terenu, lecz wykonano miejsca parkingowe powyżej 10 stanowisk w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnej budowy parkingu powyżej 10 stanowisk zlokalizowanego na działce o nr ew. ew. [...] j z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie w w/w zakresie zostało wszczęte w dniu [...].09.2012r. na wniosek Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...]. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wykonanie 134 miejsc postojowych zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor – K. W. takiej decyzji nie uzyskał, stąd w ocenie organu I instancji należało przeprowadzić czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej oraz zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przeprowadzić postępowanie umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie PINB dla m.[...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2015r. nałożył na K. W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 4 egz. projektu budowlanego parkingu; usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] zawierającego opinię techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi; zaświadczenia Prezydenta m.[...] o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z nieprzedłożeniem przez K. W. dokumentacji wynikającej z w/w postanowienia, stosownie do art. 48 ust. 4, organ powiatowy orzekł w drodze decyzji obowiązek rozbiórki przedmiotowego parkingu. W ocenie [...]WINB, organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca nie zastosowała się do postanowienia PINB w [...] z dnia [...].09.2015r. Wobec faktu, iż Skarżący nie przedstawił dokumentacji w wyznaczonym terminie organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazująca rozbiórkę parkingu naziemnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Stanowiło to bowiem przewidzianą prawem konsekwencję niespełnienia w terminie obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. K. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 poprzez nieumorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony, bowiem Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" nie wykazała interesu prawnego w sprawie parkingu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], a jedynie interes faktyczny, co winno prowadzić do umorzenia postępowania; art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nienależyte rozważenie przez Organ II instancji materiału dowodowego i niezebranie go w całości m.in. poprzez nie załączenie mimo wniosków Strony w poczet materiału dowodowego umów zawieranych przez Szkołę za pisemną zgodą Miasta [...] dot. użytkowania przedmiotowej nieruchomości na parking co doprowadziło do braku ustalenia czy Miasto [...] wyrażało zgodę i pobierało czynsz za korzystanie z nieruchomości do celów prowadzenia parkingu, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnego ustalenia katalogu stron niniejszego postępowania i co może doprowadzić do wznowienia niniejszego postępowania w przyszłości; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nienależyte przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego i powielenie przez Organ II instancji ustaleń dokonanych przez Organ I instancji oraz pominięcie w uzasadnieniu zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym przez stronę, co de facto doprowadziło do pozbawienia Strony prawa do dwuinstancyjności postępowania i doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy Organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie, względnie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania i w konsekwencji umorzenia postępowania. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia; art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że namalowanie linii farbą oraz rozpięcie linek mieści się w definicji robót budowlanych, co doprowadziło do wszczęcia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 zamiast procedury określonej w art. 71a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi K. W. podniósł, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego nie można uznać, że na przedmiotowej działce doszło do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Namalowanie linii białą farbą oraz rozpięcie linek nie mieści się, zdaniem Skarżącego, w definicji robót budowlanych. Skarżący przypomniał, że organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji nr [...] z [...] marca 2015 r. [...] nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.[...] rozważenie czy w przedmiotowym stanie faktycznym, w sytuacji gdy okaże się, że powstanie przedmiotowego parkingu niej wiązało się z wykonaniem określonych robót budowlanych, organ I instancji nie powinien rozważyć zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego tj. ustalić czy w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do samowolnego sposobu użytkowania. W ocenie Skarżącego w przedmiotowej sprawie, wobec ustaleń poczynionych przez organ I instancji zastosowanie powinien znaleźć art. 71a Prawa budowlane bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektami budowlanymi. Zdaniem Skarżącego organ nie sprawdził podstaw prawnych i j faktycznych wykonania boiska szkolnego i wynajęcia nieruchomości na parking. Skarżący podniósł, że zwracał uwagę w toku postępowania i do czego nie odniósł się ani Organ I ani Organ II instancji, iż parking na przedmiotowej nieruchomości istnieje od kilkunastu lat za zgodą m.[...] i Szkoły a umowy zawierane przez Szkołę, za pisemną zgodą m.[...] dotyczyły użytkowania nieruchomości na parking, a na nieruchomości nie były prowadzone żadne prace budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie parkingu na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wobec przyjętego przedmiotu postępowania kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu zagospodarowania tych działek przed zrealizowaniem na nich spornego parkingu. Nie mniej ważne pozostaje ustalenie zakresu zrealizowanych robót, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego faktu że powstanie przedmiotowego parkingu niej wiązało się z wykonaniem określonych robót budowlanych a jedynie polegało na namalowaniu linii białą farbą oraz rozpięcie linek czyli jak podnosi skarżący na zmianie przeznaczenia działki z boiska szkolnego i wynajęcia nieruchomości na parking. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził na podstawie dokonanych oględzin, że na ww. nieruchomości znajduje się ogrodzony i strzeżony parking na samochody osobowe i dostawcze z wyznaczonymi 134 miejscami postojowymi o nawierzchni asfaltowej i nawierzchni wysypanej tłuczniem. Wszystkie miejsca postojowe wyznaczone są przy pomocy białych poziomych linii oraz tabliczek z numeracją poszczególnych miejsc postojowych umieszczonych na linkach przytwierdzonych do słupków. Dojazd do parkingu odbywa się przez bramę wjazdową od ul. [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] doszło do wybudowania parkingu z wyznaczonymi 134 miejscami postojowymi. Granice miejsc postojowych wyznaczone są wymalowanymi liniami białymi oraz tabliczkami z numeracją poszczególnych miejsc umieszczonymi na linkach rozpiętych pomiędzy słupkami. Opisany stan faktyczny zdaniem organu wskazuje na wykonanie miejsc postojowych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego dlatego nie można uznać, iż mamy do czynienia z utwardzeniem terenu, a nie budową parkingu naziemnego. Ponadto organ I instancji zauważa, że miało miejsce wykonania części miejsc postojowych na terenie uprzednio wykorzystywanym na boisko szkolne, które jak iż jak wynika z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zatem w ocenie organu przedmiotowy parking naziemny na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] został wybudowany z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec przyjętego przedmiotu postępowania kluczowe znaczenie odgrywa w sprawie prawidłowe ustalenie stanu zagospodarowania tych działek przed zrealizowaniem na nich spornego parkingu oraz ustalenie zakresu zrealizowanych robót, w szczególności w kontekście podnoszonych przez skarżącego faktów. Postępowanie administracyjne przed organem I instancji, wbrew zaleceniom organu odwoławczego zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nadal nie wynika, aby inwestor dokonał robót budowlanych w celu dostosowania terenu na potrzeby prowadzonej działalności, a jedynie został zmieniony sposób użytkowania z boiska sportowego na parking. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.[...] w pierwszej kolejności w myśl art. 77 Kpa winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tj. ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane przez Skarżącego w skutek których powstał parking dla samochodów, np. czy została dodatkowo utwardzona nawierzchnia, czy miejsca parkingowe zostały wydzielone trwałymi przegrodami, czy tylko wyrysowanymi liniami. Również organ odwoławczy niewystarczająco wyjaśnił w postępowaniu odwoławczym kwestii które sam podniósł w swojej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i nie odniósł się do twierdzeń strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 71a Prawa budowlanego. Organ II instancji nie odniósł się zarzutów Skarżącego że poczynione przez niego prace w postaci rozpięcia linek oraz namalowanie linii białą farbą można uznać za roboty budowlane czy Skarżący dokonał utwardzenia nawierzchnia, czy miejsca parkingowe I zostały wydzielone trwałymi przegrodami, a przecież organ II instancji nakazał w pierwszej swojej decyzji ustalenie czy rzeczywiście powstanie parkingu wiązało się z wykonaniem określonych robót budowlanych, co wypełniałoby przesłanki z art. 48 prawa budowlanego. Słusznie Skarżący podniósł, że organ I instancji stwierdził, że część miejsc postojowych znajduje się na terenie uprzednio wykorzystywanym jako boisko szkolne, które zdaniem organu zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej. Organ zauważa, że wieloletnie funkcjonowanie samowolnie wniesionych obiektów budowlanych nie sanuje aktu samowoli i nie doprowadza do nabycia przez właściciela nieruchomości pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. Organ II instancji natomiast w ogóle nie ustosunkował się do powyższej kwestii. Nie odniesiono się również do kwestii umowy zawieranej przez Szkołę za zgodą m.[...] w celu udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu prowadzenia na niej parkingu. Poczynione w tym zakresie ustalenia oraz dokładne wykonanie zaleceń oranu II instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r. pozwolą dopiero dokonać prawnej kwalifikacji przeprowadzonych robót, w tym przesądzić czy sporny parking należy traktować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego czy też jako teren szkolny wykorzystany na cele parkingowe. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 roku - sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, z.1, poz. 45). Przypomnieć należy, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy - § 2 art. 78 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że przepisu art. 78 § 2 k.p.a. nie należy rozumieć jako zakazu uwzględniania zgłoszonego przez stronę żądania dopuszczenia dowodu na obalenie okoliczności, która zdaniem organu jest już udowodniona (wyjaśniona). Oznaczałoby to bowiem, że strona nie może dowodzić okoliczności odmiennej od przyjętej przez organ. Takie zaś działanie organu stałoby w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Z tych względów nie można zaakceptować stanowiska o braku potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność charakteru i zakresu popełnionej samowoli budowlanej uzasadnionego tym, że w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest kompletny i nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem Sądu utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcie decyzji przez organ II instancji było przedwczesne, gdyż nie można wykluczyć, że wynik przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego może wpłynąć na zakres obowiązków, których wykonanie doprowadzić ma do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Sąd uważa również za konieczne wyjaśnienie stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu istniejącego przed podjęciem działań przez Skarżącego To, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozwoli na ustalenie zakresu robót budowlanych zrealizowanych przez Skarżącego aby wykluczyć obciążenie go skutkami ewentualnych wcześniejszych samowoli budowlanych. Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, nie ustosunkowano się do twierdzeń strony, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.