VII SA/Wa 1513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]nr [...]z dnia [...]marca 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Z. M.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2012r. Nr [...], rozpoznając odwołanie Z. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012r., Nr [...], postanawiającej zmienić w części własną decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011r. T. D. zwrócił się o zmianę pozwolenia na budowę : "na rozbudowę budynku mieszkalnego wydanego przez Urząd Miasta [...] nr pozwolenia [...] wydane dnia [...] lipca 2010 r. na jego rzecz. Projekt zamienny obejmuje zmianę lokalizacji schodów zewnętrznych i wiatrołapu oraz zmianę konstrukcji dachu", załączając dokumenty. Prezydent Miasta [...] (dalej organ I instancji) po rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] postanowił zmienić w części własna decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., uchylił w całości ww. decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na niezgodność projektu budowlanego z treścią § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm. ). Następnie organ I instancji wystąpił do Ministra Infrastruktury o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarł stanowisko w powyższej sprawie i po uzupełnieniu pismem z dnia [...] lutego 2012 r. dokumentacji do projektu zamiennego przez T. D. (inwestora), decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., Prezydent Miasta [...] wydał decyzję dotyczącą zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołała się Z. M.(dalej skarżąca) zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaznaczając konieczność zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Odwołująca zakwestionowała także naruszenie jej interesu w zakresie prawa swobodnego dysponowania jej działką oraz obniżenia wartości swojej działki. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę załączył projekt budowlany wraz z dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniono również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], znajduje się na obszarze jednostki terenowej o symbolu [...] o przeznaczeniu podstawowym : "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Dopuszczalnym przeznaczeniem towarzyszącym jednostki terenowej są usługi (bez przesądzania ich profilu). Zgodnie z projektem budowlanym przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku mieszkalnego obejmująca dobudowę schodów zewnętrznych i wiatrołapu prowadzącego na poddasze. Zaadaptowanie poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne pociągnęło za sobą zmianę konstrukcji dachu bez zmiany poziomu istniejącej kalenicy. Dalej organ przytoczył stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który wskazał : "przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia dopuszczają sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 3 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,50 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m". Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] posiada zmienne wymiary, tj. od strony ulicy 11,74 m, a od strony ogrodowej 12,2 m. W rezultacie organ II instancji opierając się na stanowisku Ministra, według którego wniosek o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy uznać za bezprzedmiotowy, wskazał że skoro Minister stwierdził, iż inwestor może korzystać z uprawnień wynikających z treści regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia bez łączenia z treścią § 12 ust. 3 pkt 3, to zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przyjąć do realizacji wyrażoną opinię prawną. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ II instancji wyjaśnił, że dopóki istnieje droga dojazdowa, realizacja w przyszłości budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce skarżącej nie jest możliwa, bowiem budynek musiałby być zlokalizowany dokładnie w drodze dojazdowej. Natomiast co do zapewnienia dostępu do działki inwestora w celu wykonania prac wykończeniowych i konserwatorskich, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestia ta została uregulowana w art. 47 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. wniosła Z. M. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów : 1) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), poprzez bezzasadne przyjęcie, że : a) w sprawie tej może mieć zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, b) w sprawie tej nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, 2) przepisów art. 9 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że pogląd prawny wyrażony w piśmie właściwego ministra, nie stanowiącym upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zobowiązuje organy obu instancji do wydania decyzji zgodnych z poglądem prawnym ministra. 3) zasady równości stron wobec prawa, poprzez przyjęcie, że rozbudowa budynku T. D. w stronę granicy działek jest dopuszczalna w sytuacji, w której uniemożliwi ona rozbudowę budynku skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że po pierwsze Minister wyraził pogląd, co do złożonego wniosku w sprawie o odstępstwo, wskazując, iż wniosek jest bezprzedmiotowy, ponieważ znajduje do niej zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który zezwala na sytuowanie budynku ściana bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona § 12 ust. 3 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 metrów. Na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt SA/Ke 296/11 (opublikowany w Legalisie). Skarżąca podkreśliła także, że Minister zwrócił uwagę iż w zakresie w jakim wniosek Prezydenta Miasta [...] dotyczy upoważnienia do odstępstwa od przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, wniosek ten jest niekompletny, ponieważ nie dołączono do niego – zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego – projektu zagospodarowania z usytuowaniem schodów. W rezultacie zdaniem skarżącej organy obu instancji uznały pogląd Ministra za wiążący. Również autorka skargi zaznaczyła, że decyzje organów nie mogą się ostać, ze względu na drastyczne naruszenie zasady równości stron wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ stosownie do treści art. 35 ustawy ma wynikający z ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu obowiązek sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zakres sprawdzenia jest jednak inny do projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji), a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a wiec zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno-budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa na projektancie. Z zasad sytuowania budynku względem granic nieruchomości, opisanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-173 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszą niż wymienioną w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Sytuowanie budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, dopuszczalne jest, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Nadto w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, także z zastrzeżeniem uwzględnienia przepisów odrębnych oraz zawartych w § 13, 60 i 271-173 rozporządzenia, wymienione zostały cztery sytuacje dopuszczające sytuowanie budynku w odległościach, w stosunku do granic działki, mniejszych niż normatywne co do zasady, w zabudowie jednorodzinnej. Zgodnie z ust. 3 § 12 w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się: pkt 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m, pkt 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Zauważyć należy, że prowadząc postępowanie w sprawie wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na rozbudowę i zatwierdzenie projektu zamiennego w zakresie lokalizacji schodów zewnętrznych i wiatrołapu oraz zmianę konstrukcji dachu, organ II instancji w decyzji z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], wyraźnie wskazał na konieczność zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, zwracając uwagę na treść § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem organ I instancji po uzyskaniu stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] marca 2012 r. decyzję o zmianie w części decyzji Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. W uzasadnieniu organ ten podkreślił, że działka nr ew. [...] jak wykazuje to mapa do celów projektowych ma zmienną szerokość, która waha się od 12,12 m do 11,74 m, tym samym spełnia kryterium ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu podkreślić należy, iż wniosek zamienny dotyczył zmiany lokalizacji schodów zewnętrznych, wiatrołapu oraz zmiany konstrukcji dachu. Zarówno organ odwoławczy jak i w piśmie Minister odnieśli się do treści § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, przy czym Minister zwrócił uwagę na brak projektu zagospodarowania z usytuowaniem schodów zgodnie ze złożonym wnioskiem. W piśmie do Urzędu Miasta [...] (data prezentaty [...] luty 2012 r.), inwestor wskazał, że przedkłada rysunki uzupełniające do projektu zamiennego rozbudowy budynku, to stwierdzić należy, że w aktach brak jest projektu zagospodarowania z usytuowaniem schodów. Sądowi nie zostały przedstawione akta z rysunkami uzupełniającymi na które powołuje się organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Już tylko ta okoliczność powodowała brak możliwości zweryfikowania zaskarżonej decyzji. Dalej podnieść należy, że organ I instancji nie uzasadnił decyzji co do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, wskazując jedynie pismo Ministra, nie dokonując jednak jego analizy w całości. Również zauważenia wymaga, że uprzednio organ odwoławczy wskazywał na konieczność zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, co tym bardziej obligowało organ I instancji do dokonania analizy i wykładni zastosowanego przepisu. Analizując treść decyzji organu I instancji zwrócić uwagę należy również, że w uzasadnieniu decyzji zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczącego innej lokalizacji schodów zewnętrznych i wiatrołapu wraz ze zmianą konstrukcji dachu, organ I instancji powinien wskazać motywy swojego rozstrzygnięcia. Stanowisko organu jest ogólnikowe i lakoniczne. Tymczasem, jak wskazano wyżej, decyzja organu I instancji zupełnie nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, natomiast organ odwoławczy powtarza ten błąd i nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, skupiając się tylko na kilku wybranych przez siebie kwestiach. Wskazane wadliwości świadczą niewątpliwie o naruszeniu opisanego wcześniej art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. W tym miejscu raz jeszcze powtórzyć należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja, w której jak wynika z jej uzasadnienia organ (odwoławczy) oparł się na opinii Ministra, a nie na obowiązujących przepisach prawa. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ II instancji powinien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia interesu osób trzecich, podkreślić należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie czy rozbudowa danego obiektu budowlanego, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków oraz uciążliwości dla otoczenia. Równocześnie zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor – właściciel nieruchomości, na której ma powstać zaplanowana inwestycja, decydować będzie o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejsca posadowienia czy ich rozbudowy i to nawet z naruszeniem interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1563/02, niepubl., oraz z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.). Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 436/07 niepubl.). Wyjaśniając tę kwestię, stwierdzić należy, że w skardze na tym etapie sprawy niesłusznie wywiedziono naruszenie zasady równości stron wobec prawa. Z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd stwierdził, że opisane wyżej wadliwości podjętych w sprawie decyzji (brak rysunku projektu zagospodarowania z usytuowaniem schodów, brak należytego uzasadnienia decyzji) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Natomiast ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania zwalnia Sąd z obowiązku badania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia przez organy obu instancji analizy zastosowanych norm prawnych, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy przy ewentualnym ponownym przedstawieniu sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadbają o kompletne akta zawierające wszystkie dokumenty i rysunki na które powołują się w decyzjach. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów podjęto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.