VII SA/Wa 1514/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą ZPHU "[...]" na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania produkcji mąki sojowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm./, art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia /Dz. U. z 2006 r., Nr 171, poz. 1225/, po zapoznaniu się z wynikami kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. w Zakładzie P. [...] w K. należącym do A. Z. - nakazał A. Z. wstrzymać produkcję mąki sojowej produkowanej ze śruty sojowej 48% sprowadzanej z Niemiec i zaprzestać wprowadzania jej do obrotu do czasu okazania dokumentacji potwierdzającej przeznaczenie śruty sojowej do produkcji żywności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w trakcie kontroli w dniach 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. stwierdzono, że w Zakładzie P. [...] w K. produkowana jest mąka sojowa za śruty sojowej sprowadzonej z Niemiec w dniu 19 marca 2007 r. - w ilości 24 445 kg i 9 marca 2007 r. - w ilości 24 380 kg - co potwierdzają Międzynarodowe Samochodowe Listy Przewozowe /CMRA/, dołączane do każdej przewożonej partii śruty sojowej - w tym także z dnia 19 marca 2007 r. i 9 marca 2007 r. W trakcie prowadzenia kontroli organ ustalił drogę przewożonej z Niemiec do Polski śruty sojowej, której przebieg rozpoczyna się z B. w Niemczech - do Polski przewożona jest do Z. T. K. SA, przez Przedsiębiorstwo W. [...] Sp. Jawna do Zakładu P. [...] w K. W postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, iż Z. T. K. S.A. kupują w terminalu B. w Niemczech śrutę sojową wyekstrahowaną/przy użyciu heksanu/dla przemysłu paszowego. Producent mąki sojowej winien więc przedłożyć dokumenty, które jednoznacznie potwierdzałyby przeznaczenie używanej śruty sojowej na cele spożywcze, tzn. do produkcji środków spożywczych lub spożycia przez ludzi. Organ wskazał, że producent mąki nie przedłożył deklaracji producenta śruty sojowej o jej przeznaczeniu na cele konsumpcyjne, a także przebiegu procesu produkcyjnego śruty - co narusza art. 18 rozporządzenia AA/E/ Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności /Dz. Urz. UE L 31/1 z 1 lutego 2002 r. /. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 2006 r, Nr 122, poz. 851 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania A. Z. właściciela Zakładu P. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż dokumentacja przedłożona podczas kontroli w Zakładzie P. [...] w K. nie zawiera żadnych danych pozwalających na ocenę jakości zdrowotnej surowca, w tym przydatności śruty do produkcji żywności. Nadto z dokumentacji wynika, że komercyjny przepływ śruty do Zakładu A. Z. odbywa się za pośrednictwem Przedsiębiorstwa W. [...] Sp. Jawna, będącego producentem pasz. Brak zatem kwalifikacji surowca i jego przeznaczenia /specyfikacji/ powoduje, że nie można ocenić jakości zdrowotnej tego produktu. Zgodnie z zasadą ostrożności wyrażoną w art. 7 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - służby kontrolne mają obowiązek podjąć działania w celu ochrony zdrowia konsumentów. W świetle obowiązujących w UE przepisów prawa żywnościowego odpowiedzialność za bezpieczeństwo produkowanej żywności spoczywa na przedsiębiorcy - art. 1 pkt 1 rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. W myśl zaś art. 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia - przedsiębiorca sektora spożywczego ma obowiązek opracowania, wykonania i utrzymania stałej procedury lub procedur opartych na zasadach analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli /HACCP/. Nie wystarczy brak napisu na partii śruty sojowej o przeznaczeniu jej na pasze, aby stwierdzić, iż w takim razie przeznaczona jest dla żywienia ludzi. Zgodnie z opinią uzyskaną z Państwowego Zakładu Higieny dokumentacja sprowadzanych partii śruty sojowej winna zawierać jednoznaczne stwierdzenie na temat jej przeznaczenia dla żywienia ludzi lub przemysłu paszowego, gdyż w wymaganiach jakości zdrowotnej dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi oraz produktów paszowych mogą wystąpić zasadnicze różnice. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. Z. Zakład P. [...] w K. W skardze podał, iż to, że Z. T. K. kupują śrutę sojową dla przemysłu paszowego, nie oznacza, że jego Zakład nie spełnia norm bezpieczeństwa przy produkcji mąki sojowej dla spożycia przez ludzi. Ponadto skarżący wskazał, iż posiada liczne badania potwierdzające dobrą jakość zdrowotną mąki sojowej produkowanej w jego Zakładzie. Zakład ten stosuje wszelkie procedury spełniające wymagania wskazane w decyzji organu I instancji. W konkluzji podniósł, iż brak sensu w twierdzeniach inspekcji sanitarnej, jakoby brak było jednoznacznego stwierdzenia, co do przeznaczenia sprowadzanej przez ten Zakład śruty sojowej i jej jakości zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa"/ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa/ organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązuje więc zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której organ administracji, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie, /por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r. II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107 z glosą Z. Janku, OSP 1984, z. 6, poz. 123/. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Administracja może więc czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych Tak więc przepisy art. 6 i art. 7 kpa statuują zasadę praworządności, zwaną także zasadą legalności, w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji, /patrz komentarz do art. 6 kpa (Dz. U. 00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. I./. Biorąc pod uwagę powyższe Inspektor Sanitarny jest ustawowo zobligowany /tzn. ma prawo i obowiązek/ do kontrolowania zakładów produkujących żywność i środki spożywcze, w tym sprawdzania zgodności prowadzonej produkcji z przepisami ją normującymi. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących [...] nadzoru nad jakością zdrowotną żywności. Do obowiązków Inspektora Sanitarnego należy więc prowadzenie nadzoru i kontroli produkcji oraz sporządzanie z takich kontroli protokołów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, [...] wycofanie z obrotu środka spożywczego, wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością [...] lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy powołują się na przepisy rozporządzeń WE Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. - art. 7 i 18; Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. - art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1; Nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.- art. 54 ust. 1 i 2. "Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej", /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 770/2006, Lex nr 281917/. W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa krajowego, jak i wskazane przepisy rozporządzeń wspólnotowych. Na wstępie należy wskazać, iż rozporządzenie WE Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności wskazuje oprócz przepisów ogólne zasady dążenia do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Doświadczenie pokazało, że te zasady i procedury stanowią solidną podstawę dla zapewniania bezpieczeństwa żywności. W odniesieniu do zdrowia publicznego, te zasady i procedury zawierają wspólne reguły, w szczególności w odniesieniu do obowiązków producentów oraz właściwych organów, strukturalnych, operacyjnych i dotyczących higieny wymogów dla zakładów, procedur zatwierdzania dla zakładów, wymogów dotyczących składowania i transportu oraz znaków jakości zdrowotnej. Zasady te stanowią wspólną podstawę dla higienicznej produkcji całej żywności. Jako uzupełnienie do tej wspólnej podstawy, specyficzne zasady higieny niezbędne są w odniesieniu do niektórych środków spożywczych. Głównym celem nowych ogólnych i szczegółowych zasad higieny jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. W związku z powyższym przepis art. 7 cyt. rozporządzenia WE Nr 178/2002 -statuuje zasadę ostrożności. I tak, w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. Środki te powinny być proporcjonalne i nie bardziej restrykcyjne dla handlu niż jest to wymagane w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. Przepis art. 18 rozporządzenia Nr 178/2002 wskazuje zaś na monitorowanie -jako jeden ze środków ostrożności, jaki winien być stosowany przy produkcji, a w związku z tym wskazuje obowiązek stosownego etykietowania lub oznakowania dostarczanych środków w celu ich monitorowania, za pomocą stosownej dokumentacji lub informacji, zgodnie z odnośnymi lub bardziej szczegółowymi przepisami. Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. W szczególności nacisk kładzie na odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności, która spoczywa na przedsiębiorstwie sektora spożywczego; niezbędne zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności; ogólne zastosowanie procedur opartych na zasadach HACCP; [...]. Rozporządzenie to ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Przepis art. 5 cyt. rozporządzenia Nr 852/2004 analizuje zagrożenia i krytyczne punkty kontroli i wskazuje, iż przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. A w pkt 4a art. 5 zawarty został nakaz dostarczenia właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania z ust. 1 w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa sektora spożywczego. W oparciu zaś o przepis art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie obejmuje m.in. ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt oraz zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu. Ze wszystkich powyżej wskazanych: zastosowanych przez organy przepisów jednoznacznie wynika dbanie o dobro konsumenta i dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, a także kontrolowanie przestrzegania i stosowania przez przedsiębiorcę przepisów prawa. Organy wydając decyzje zastosowały taką sankcję, korzystając z nadanych im przez przepisy ustaw, jak i Konstytucję RP uprawnień. Decyzje zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji zostały wydane w oparciu o protokoły kontroli z dnia 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w protokołach, producent nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej, że sprowadzana śruta sojowa może być używana do produkcji żywności. Brak deklaracji producenta śruty sojowej o jej przeznaczeniu na cele konsumpcyjne, a także brak przebiegu procesu produkcyjnego śruty narusza przepis art. 18 rozporządzenia WE Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Brak zaś kwalifikacji surowca i jego przeznaczenia powoduje, że nie można ocenić jakości zdrowotnej produktu, co zobowiązuje organ do zastosowania przepisu art. 7 rozporządzenia Nr 178/2002 -traktującego o zasadzie ostrożności. Na marginesie już tylko należy wspomnieć, iż A. Z. -właściciel Zakładu P. [...] w K. wielokrotnie był wzywany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. do okazania dokumentacji w celu określenia przeznaczenia sprowadzanej śruty sojowej, będącej surowcem, który może być użyty do produkcji środków spożywczych. W tym stanie rzeczy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. będąc ustawowo zobligowanym do nadzoru nad jakością zdrowotną żywności wobec stwierdzenia naruszeń był uprawniony i zobowiązany do nakazania wstrzymania produkcji mąki sojowej i zakazania wprowadzania jej do obrotu do czasu przedstawienia stosownej dokumentacji potwierdzającej przeznaczenie śruty sojowej do produkcji żywności. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę należało oddalić.