VII SA/Wa 1514/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K., E. K., W. J., B. G. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej jako "organ"), działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. o powołaniu Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że w dniu 4 marca 2013 r. do Ministra Obrony Narodowej wpłynął wniosek adw. P. P., reprezentującego: J. K., D. F., E. K., M. K., M. K., W. J., P. J., J. J. oraz B. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. o powołaniu Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji (Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm. - dalej jako Prawo lotnicze) przez: 1. wydanie decyzji z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 140 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, 2. wydanie decyzji pomimo niezaistnienia przesłanek określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2004 r. w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz. U. z 2004 r., nr 138, poz. 1464 – dalej jako "Rozporządzenie") wydanego na podstawie art. 140 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, 3. wydanie decyzji i powołanie jej członków oraz przewodniczącego z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 140 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Minister Obrony Narodowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o powołaniu Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Natomiast, gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, a więc tej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. to jest to bezwzględna przeszkoda we wszczęciu postępowania i czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w tej sprawie przed organem administracji publicznej. Dalej organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem, decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Organ zaznaczył, że to nie nazwa "decyzja" przesądza o nadaniu charakteru decyzji administracyjnej. Nazwa "decyzja" stosowana bywa dla określenia różnorodnych aktów nie będących decyzjami w rozumieniu k.p.a., niekiedy nawet dla określenia aktów będących aktami ogólnymi (generalnymi), dlatego przy wykładni tego pojęcia nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznacza ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. o powołaniu Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu i nie zawiera rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co skutkowało obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, to organ nie odnosił się do meritum żądania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik wnioskodawców zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwie przyjęcie, że kwestionowana decyzja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu wskazanych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że wniosek skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalny. We wniosku wskazano, że pojęcie decyzji administracyjnej, stanowiącej element składowy definicji z art. 1 § 1 k.p.a., ma charakter wyłącznie doktrynalny, w związku z czym nie sposób, zakreślić sztywnych granic uznania danej sprawy za podlegającą załatwieniu w tej właśnie formie. Skarżący wywodzili, że decyzją administracyjną będzie w zasadzie każdy akt o charakterze władczym, rozstrzygający o uprawnieniach lub o obowiązkach, wynikających z przepisów prawa. Dlatego też decyzja administracyjna musi posiadać podstawę prawną, rozstrzygać konkretną sprawę, a także być skierowana do określonego adresata. Nie jest to jednak warunek o ściśle sprecyzowanym charakterze. W sytuacjach wątpliwych, winna dominować potrzeba ochrony indywidualnego interesu obywatela. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja ma podwójny i w zasadzie mieszany charakter. Z jednej bowiem strony sama jej materia dotyka kwestii o charakterze ogólnoadministracyjnym, z drugiej zaś, w części dotyczącej powołania składu komisji ma charakter indywidualno-konkretny i posiada adresata (ów). Zdaniem skarżących określenie składu Komisji oddziałuje zarówno na prawa i obowiązki osób powołanych do pełnienia wskazanej funkcji, co w zasadzie winno determinować możliwość złożenia przez nich, lub inne osoby mające w tym interes prawny odwołania od decyzji. Pomiędzy członkami komisji, a organem je powołującym nie zawsze występuje także stosunek zależności organizacyjnej, który ewentualnie mógłby wyłączać zastosowanie przepisów k.p.a. Zarówno prawo lotnicze jak i akty podustawowe nie określają kręgu osób oraz stopnia dopuszczalnej zależności organizacyjnej, które winny determinować możliwość brania udziału w pracach komisji, zastrzegając jedynie dla osób nie będących ekspertami wymóg posiadania określonych kwalifikacji. Wystąpienie stosunku zależności nie jest zatem warunkiem sine qua non możliwości bycia jej członkiem, co wyłącza możliwość odwołania się do wskazanej przesłanki przy ocenie dopuszczalności traktowania analizowanego aktu w kategoriach decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślili, że charakter decyzji przypisuje się wielu rozstrzygnięciom o charakterze personalnym i powołali się na postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81. Skarżący dalej wskazali, że przedmiotowa decyzja była adresowana do policzalnej liczby adresatów, bowiem liczba członków komisji powołanej na mocy decyzji jest ściśle określona. Decyzja wpływała na sytuację prawną powołanych członków, przyznając im określone uprawnienia i formalnie tworząc stosunek podległości administracyjnej względem Ministra Obrony Narodowej. Jednocześnie wydanie decyzji oddziaływało na sferę prawną osób nie będących jej adresatami. Ustalenia komisji miały lub przynajmniej mogą mieć istotne znaczenie z punktu widzenia roszczeń cywilnoprawnych, karnoprawnych, administracyjnoprawnych. W ocenie skarżących, o tym, czy decyzja posiada adresata w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie powinny decydować czynności techniczne związane z fizycznym skierowaniem i wysłaniem decyzji czy też informacji o decyzji, do określonych osób, lecz względy materialnoprawne. W tym zakresie poszukiwanie kręgu adresatów decyzji winno być dokonywane nie poprzez odwołanie do przepisu o charakterze ustrojowym, lecz do przepisów statuujących prawa i obowiązki stron w prowadzonym przez te organy postępowaniu. Przepisem takim winien być art. 28 k.p.a. W tym zakresie organ administracji dopuszcza tym samym możliwość uznania aktu administracji o charakterze władczym, odnoszącego się do praw i obowiązków określonych osób, za nie podlegający kontroli administracyjnej akt normatywny. W sytuacji, gdy praca Komisji zogniskowana jest na wyjaśnieniu zdarzenia, które kształtuje sytuację faktyczną i prawną ściśle określonej grupy osób, nie sposób przyjąć, aby można było ją sklasyfikować jako akt normatywny o charakterze ogólnym. Ustalenia Komisji rzutują i w przyszłości będą rzutować na rozstrzygnięcia wydawane nie tylko w postępowaniu karnym lecz przede wszystkim w postępowaniach cywilnych, skierowanych przeciwko odpowiedzialnym za szkodę wyrządzoną wskazanym zdarzeniem. Powołali się na liczne poglądy przedstawicieli nauki prawa i podali m.in., że w pojęciu "sprawy o indywidualnych charakterze" chodzi przede wszystkim o sprecyzowanie przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc pewnej konkretnej sytuacji życiowej, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania. Skarżący stwierdzili, że tryb oraz zasady powołania komisji do spraw badania wypadków lotniczych zostały określone w przepisach prawa lotniczego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Normy te wyraźnie ustanawiają kompetencję organów administracji do powołania Komisji (załatwienia sprawy), w przedmiocie ustalenia przyczyn katastrofy lotniczej. W ocenie skarżących, należy zatem przyjąć, że przepisy prawa stwarzają w tym zakresie kompetencję do unormowania określonej sytuacji faktycznej i prawnej, statuującej prawa i obowiązki stron zarówno w postępowaniu karnym jak i cywilnym. Skarżący podali, że na mocy kwestionowanej decyzji komisja została powołana w celu ustalenia przyczyn i przebiegu konkretnego zdarzenia - katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 roku. Po sporządzeniu raportu przestała istnieć. Były to więc organ powoływany ad hoc, dla załatwienia konkretnej sprawy. Jeżeli organ administracji miał wątpliwości, czy wydany na podstawie przepisów prawa lotniczego oraz rozporządzenia wykonawczego akt winien stanowić decyzję administracyjną, winien w tym zakresie odwołać się nie tylko do doktrynalnego terminu decyzji administracyjnej, lecz ocenić sprawę w tym zakresie na podstawie kompleksowej oceny treści art. 1 § 1 k.p.a. Ocena ta winna sprowadzać się przy tym do ustalenia, czy materia będąca przedmiotem rozstrzygnięcia ze strony organu administracji będzie oddziaływać na uprawnienia i obowiązki obywateli i czy ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony ich praw zachodzi konieczność zapewnienia im czynnego udziału w tymże postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zapadłego w trybie odwoławczym Minister Obrony Narodowej wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, jest brak cech decyzji administracyjnej w kwestionowanym akcie, który Minister Obrony Narodowej wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja wydana przez Ministra Obrony Narodowej w dniu [...] kwietnia 2010 r. była decyzją normatywną o charakterze organizacyjnym. Świadczą o tym następujące jej cechy: wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego do powołania komisji, (art. 140 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze), bez określenia jakim aktem prawnym Minister miał to zrealizować. Upoważnienie nie stanowi jednak, że komisja miała zostać powołana decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. nie posiada cech decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., w szczególności nie była skierowana do indywidualnego podmiotu i nie zawierała rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. nie stworzyła nowego stosunku bezpośredniej podległości służbowej Ministrowi Obrony Narodowej dla członków komisji, która, zgodnie z Rozporządzeniem, była niezależnym podmiotem. Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia Ministrowi podlegał bezpośrednio tylko jej przewodniczący. nie stworzyła nowego stosunku zatrudnienia, bowiem członkowie komisji już wcześniej zatrudnieni byli w resorcie obrony narodowej lub w Państwowej Komisji Badania Wypadków Lotniczych. Do przedmiotowej Komisji zostali oni oddelegowani na okres jej działania. członkowie Komisji nie mogli się odwołać od przedmiotowej decyzji, gdyż udział w pracach komisji odbywał się na zasadzie polecenia służbowego. Organ wskazał, że w obrocie prawnym mogą występować również decyzje normatywne, co potwierdza obowiązujące orzecznictwo sądowe oraz doktryna prawa. Decyzja o powołaniu Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego nie była skierowana do indywidualnego podmiotu i nie zawierała rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Organ przyjął, że przedmiotowa decyzja nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami art. 1 pkt. 1 k.p.a., w związku z czym nie było możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik J. K., E. K., W. J. i B. G.. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o uznaniu danego aktu organu administracji publicznej za decyzję administracyjną decydują jej obiektywne cechy, nie zaś fakt wskazania expressis verbis w ustawie, że rozstrzygnięcia danej sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca przypisuje walor decyzji administracyjnych tylko tym aktom organu administracji publicznej, kiedy wprost z ustawy wynika, że rozstrzygnięcie danej sprawy następuje w tej właśnie formie. Skarżący podnieśli ponadto, że Ministrowi podlegał bezpośrednio przewodniczący Komisji, zatem przedmiotowy akt wytworzył jednak stosunek podległości pomiędzy organem administracji publicznej a konkretną osobą - w osobie przewodniczącego Komisji. Wskazany stosunek podległości powstał właśnie w związku z powołaniem Komisji; miał on inny zakres niż dotychczasowy stosunek podległości wynikający z zatrudnienia ww. w Ministerstwie, albowiem dotyczył wykonania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji Przewodniczącego Komisji. Zdaniem skarżących, oznacza to, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 2010 r. przynajmniej w jakimś zakresie dotyczyła rozstrzygnięcia indywidualnej o konkretnej sprawy. Skarżący podali również, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenia NSA dotyczą aktów normatywnych, które ewidentnie kierowane są do nieokreślonego kręgu adresatów. W pozostałej części skargi ponowiono w całości argumentację podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organy obu instancji zasadnie uznały, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych przyczyn, albowiem żądanie nie dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, co jest bezwzględną przeszkodą we wszczęciu postępowania. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane decyzją administracyjną, jak stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy, to taki który dotyczy imiennie oznaczonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków określonych w przepisach prawa. Tylko wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, organ władny jest rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11, Lex nr 1139584). Dodać przy tym trzeba, że cecha indywidualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracyjny pozwala na odróżnienie przypadków podejmowania aktu administracyjnego generalnego oraz indywidualnego. Akt administracyjny generalny, nawet nazwany decyzją, będzie dotyczył abstrakcyjnie określonych adresatów oraz tak samo oznaczonych praw lub obowiązków. Nie będzie realizowany tylko w jednorazowym zastosowaniu (por. w. Chróścielewski - Akt administracyjny generalny, Łódź 1044, s 101-105). Przypomnieć jednocześnie należy, że przy wykładni pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W przypadku ustalenia, że sprawa objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., zachodzi bezwzględna przeszkoda do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania, w trybie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy zgodzić się z organem, że powołanie przedmiotowej Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego było wydaniem wewnętrznego aktu normatywnego, będącego podstawą prawną ukonstytuowania organu właściwego do wyjaśnienia przyczyn katastrofy lotniczej. Nie jest zatem indywidualną sprawą polegającą na nałożeniu praw lub obowiązków na konkretnego adresata. Poza tym wyznaczenie składu osobowego komisji w treści aktu normatywnego stanowiło zaledwie element szerszego sensu powołania organu do wyjaśnienia sprawy katastrofy i nie powodowało, że jego członkowie stali się stronami postępowania administracyjnego. Bezpodstawne są twierdzenia skarżących, że decyzja Ministra Obrony Narodowej powołująca Komisję ma charakter indywidualno-konkretny i posiada adresata. Przedmiotowy akt nazwany decyzją, to akt normatywny o zasięgu ogólnym, komunikujący okoliczność prawnego powołania do życia Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm.), zgodnie z którym badanie wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym prowadzi Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego powoływana przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Decyzja o powołaniu członków Komisji stanowiła akt kierownictwa resoru, adresowany do osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Nie zawierała żadnych rozstrzygnięć wobec osób trzecich, nakładając jedynie obowiązki na rzecz osób powołanych w skład komisji. Nawet powołanie do składu komisji osoby spoza kręgu podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej nie powoduje, że akt ten nabrał charakteru "zewnętrznego" (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012 r., syng. akt II OSK 2339/12, lex nr 1270199). Słusznie organ wywodził, że decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr [...] została wydana w wyniku przeprowadzenia procedury legislacyjnej i jest władczym aktem prawa wewnętrznego, którego celem było zapewnienie wykonania art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696, z późn. zm.). Wydawanie aktów prawa wewnętrznego jest sposobem kierowania przez ministrów poszczególnymi działami administracji rządowej. Minister wydając decyzję lub zarządzenie zapewnia wykonanie ustaw w ramach własnej kompetencji. Przy czym akty prawa wewnętrznego mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty, ich obowiązywanie jest zatem ograniczone. Wskazać ponadto należy, że Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego jest organem podległym Ministrowi Obrony Narodowej, a zgodnie z art. 3 pkt 3 k.p.a. w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi przepisów k.p.a. nie stosuje się (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt I SA 359/99, lex nr 687312). Nie mają racji skarżący twierdząc, że powołanie określonych osób do pełnienia funkcji, determinuje możliwość złożenie przez te lub inne osoby odwołania od decyzji. Wskazać bowiem należy, że w zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. do postępowań w sprawie podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych stosuje się przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).