VII SA/Wa 1514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp.z o.o. w L. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wnioskiem z [...] marca 2020r. spółka [...]sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] ( dalej: "skarżący", "inwestor", wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej na odcinku [...], prowadzącego do portu przeładunkowego [...]., na działce ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], pow[...], woj. [...], stanowiącej teren zamknięty. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu 24 czerwca 2020r. decyzję, znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Pismem z [...] lutego 2021r. [...]. z siedzibą w Bartoszycach, zwana dalej Spółką reprezentowana przez [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiła do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. W przedmiotowym piśmie wnioskująca Spółka podniosła, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p", ponieważ Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], zamierza prowadzić roboty polegające na budowie i przebudowie bocznicy kolejowej. W ocenie wnioskującej Spółki do tego rodzaju robót (dotyczących bocznicy kolejowej) nie mogą być stosowane przepisy o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż lokalizacja, budowa i użytkowanie bocznicy kolejowej nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1990, z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n", a co za tym idzie, nie mogą stanowić inwestycji celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p. Spółka zwróciła również uwagę na nieprawidłowości zaistniałe - jej zdaniem - w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] tj. złożenie wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji przez podmiot, który nie był należycie reprezentowany, niedokonanie obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wydanych w toku postępowania postanowieniach oraz nieuzgodnienie projektu decyzji z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Ponadto, spółka wskazała, iż jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie wsi [...], gmina [...]. Spółka wyjaśniła, iż działka nr [...] została utworzona w 2018r. na skutek podziału działki nr [...] i znajduje się w sąsiedztwie działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja objęta decyzją Wojewody [...] (działka nr [...]oddzielona jest od działki nr [...] wąską, mierzącą zaledwie 6 m szerokości działką nr [...]). Spółka zauważyła, iż mapa stanowiąca integralną część zaskarżonej decyzji jest nieaktualna, ponieważ nie uwzględnia dokonanego w 2018r. podziału działki nr [...] na działki nr [...]. W dalszej kolejności Spółka wskazała, iż decyzja Wojewody [...] wywiera wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania działki nr [...], której jest właścicielem. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Rozwoju Pracy i Technologii, zwany dalej "Ministrem", "organem", skarżoną decyzją z [...] maja 2021r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] tj. z [...] czerwca 2020r., znak: [...].Ech o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej na odcinku [...] (linia kolejowa nr [...]), prowadzącego do portu przeładunkowego [...]., na działce ew. nr [...] obręb [...], pow. [...] woj. [...], stanowiącej teren zamknięty. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, które ogranicza się do ustalenia, czy wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz czy nie istnieją przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie. Dopiero stwierdzenie przez organ właściwy, iż wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz, że nie zachodzą przeszkody podmiotowe i przedmiotowe uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje przejście do kolejnego etapu, w którym ustaleniu podlega, czy przyczyny stwierdzenia nieważności rzeczywiście miały miejsce. Następnie organ wskazał, że skarżąca spółka jako właściciel działki nr [...] położonej w sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja ww. inwestycji obejmującej m.in. przebudowę istniejącej bocznicy, która z linii kolejowej nr [...] (odcinek [...]) przebiega przez ww. działkę nr [...]- jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister stwierdził również, że w rozpatrywanym przypadku, brak było przeszkód przedmiotowych, które uniemożliwiały wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W związku z powyższym organ nadzoru pismem z 9 marca 2021r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Po przedstawieniu stanowiska w sprawie przez wnioskującą Spółkę, organ pismem z 14 kwietnia 2021r zawiadomił strony o prawie wypowiedzenia się, przed wydaniem rozstrzygnięcia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dalej Minister wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa, będącego jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ przypomniał, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Minister, dokonując kontroli decyzji Wojewody [...], stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Ministra w rozpatrywanej sprawie rażąco naruszone zostały przepisy art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p w związku z art. 6 pkt 1 a u.g.n, co doprowadziło do nieuprawnionego zakwalifikowania inwestycji objętej wnioskiem inwestora jako inwestycji celu publicznego i wydania decyzji lokalizacyjnej. Minister powołał przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p w myśl którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił przy tym, że decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający, ani domniemywać. Regułą jest bowiem podejmowanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Minister podał, że przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p definiuje pojęcie "inwestycji celu publicznego". Wyjaśnił przy tym, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się zatem dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Minister wyjaśnił również, że pojęcie "celu publicznego" nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ugn ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9d u.g.n albo, zgodnie z art. 6 pkt 10 u.g.n, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Mając na względzie powyższe Minister podkreślił, że objęcie inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga zatem wykazania, że konkretna inwestycja spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości) oraz, że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch przesłanek określonych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygając przedmiotową sprawę, Minister zwrócił uwagę na art. 6 pkt 1a u.g.n, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymanie linii kolejowych. Podał, że pojęcie linii kolejowej" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1043, ze zm.), zwanej dalej u.t.k. W art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym zawarta została natomiast definicja legalna bocznicy kolejowej. Wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r., bocznice kolejowe wchodzą w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, infrastrukturę kolejową tworzą elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy. Z załącznika nr 1 "Wykaz elementów infrastruktury kolejowej" wynika, że w skład infrastruktury kolejowej wchodzą elementy wymienione w tym załączniku, pod warunkiem, że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej lub są przeznaczone do zarządzania nimi obsługi przewozu osób lub rzeczy lub ich utrzymania. Analizując powyższe Minister stwierdził, iż pojęcie "bocznicy kolejowej" jest różne od pojęcia "linii kolejowej". Wskazał, że z definicji zawartych ww. przepisach wynika, że zarówno bocznica, jak i linia kolejowa, są drogami kolejowymi. Jednak sformułowanie, że bocznica "jest połączona z linią kolejową", nakazuje odrzucić pogląd, jakoby mogła wchodzić "w skład linii kolejowej". Bocznica łączy się więc z linią kolejową, jednak nie jest jej częścią. Leży poza obrębem linii kolejowej. Droga kolejowa z zestawienia tych dwóch definicji może być więc linią kolejową lub bocznicą. Minister powołując się na orzecznictwo podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż bocznica kolejowa, która nie została określona jako linia kolejowa, ale jako droga kolejowa połączona z linią kolejową, nie jest taką linią. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Minister stwierdził, że nie można uznać budowy/przebudowy bocznicy kolejowej za inwestycję celu publicznego w kontekście art. 6 pkt 1 a u.g.n, gdyż przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy wymienionej w tej normie prawa materialnego inwestycji. Podkreślił, że przepis art. 6 pkt 1a u.g.n wyraźnie stanowi, iż celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową i przebudową toru bocznicy kolejowej, na co bezsprzecznie wskazuje wniosek inwestora znajdujący się w aktach badanej sprawy. Reasumując, Minister wskazał, że ani przepis art. 6 pkt 1 a u.g.n, ani żaden przepis innej ustawy, nie kwalifikuje bocznicy kolejowej jako celu publicznego. Tym samym, stwierdził, iż budowa/przebudowa bocznicy kolejowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skoro więc projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej nie jest inwestycją celu publicznego, to decyzja Wojewody Podlaskiego, w ocenie Ministra, pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p w związku z art. 6 pkt 1 a u.g.n. Jak wskazano powyżej, przepis art. 6 pkt 1 a u.g.n nie uprawnia do uznania budowy/przebudowy bocznicy kolejowej za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Ustalenie, iż planowana w niniejszej sprawie inwestycja nie stanowi realizacji celów, o których mowa w art. 6 u.g.n, skutkować musi zatem przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Ministra powołane wyżej przepisy rozstrzygają wprost sporną kwestię i nie budzą w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto podkreślił, że nie do zaakceptowania jest - z punktu widzenia zasady praworządności - sytuacja, w której rozstrzygnięcie w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas projektowane przedsięwzięcie nie spełnia ustawowych przesłanek pozwalających na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego i stosowanie regulacji prawnych właściwych dla lokalizacji tego typu inwestycji. W związku z powyższym, Minister stwierdził, iż weryfikowana decyzja Wojewody Podlaskiego ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego, co w jego ocenie stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w postaci rażącego naruszenia prawa. Tym samym, Minister podzielił argumentację przedstawioną przez skarżącą spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, powtórzoną w piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r., w przedmiocie błędnej kwalifikacji inwestycji w postaci budowy/przebudowy bocznicy kolejowej jako inwestycji celu publicznego. Końcowo Minister odniósł się do pozostałych argumentów podnoszonych przez Spółkę oraz do okoliczności powołanych w piśmie z 8 kwietnia 2021r. przez inwestora. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła Centrum Logistyczne w [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie w przypadku, nie uznania zarzutu o rażącym naruszeniu przepisów prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1).art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nie można w przypadku odmiennej interpretacji danego przepisu stwierdzić rażącego naruszenia prawa; 2).art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1a u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 2 oraz pkt 10 u.t.k. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że bocznica kolejowa nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ nie jest częścią linii kolejowej, podczas gdy dokładna analiza wskazanych artykułów prowadzi do wniosku, że bocznica kolejowa w związku z tym, że zawiera elementy obiektu liniowego, per analogiam może być traktowana jako linia kolejowa, a więc uznać ją należy jako inwestycję celu publicznego; 3). art. 50 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej w związku z tym, że budowa bocznicy kolejowej nie jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 6 pkt 1a u.g.n. oraz art. 4 pkt 2 i pkt 10 u.t.k., prowadzi do odmiennych wniosków; 4). art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczącej definicji inwestycji celu publicznego na niekorzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wydaniem decyzji niekorzystnej dla skarżącej; 5). art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez: - przyjęcie wystąpienia luki w przepisach i wskazanie, że żaden przepis innej ustawy, nie kwalifikuje bocznicy kolejowej jako celu publicznego, w sytuacji gdy jedną z dyrektyw interpretacyjnych jest zakaz takiej interpretacji, która prowadzi do uznania istnienia w tekście sprzeczności czy luk, co oznacza, że nie tylko argumenty językowe, ale także celowościowe i systemowe mogą służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego, w tym znaczenia przepisów u.g.n. dotyczących celu publicznego; - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść wnioskodawcy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej i przyjęcie, że nie jest to inwestycja celu publicznego, pomimo, że skarżąca świadczy pełen zakres usług związanych z transportem zagranicznym, załadunkiem towarów i ich magazynowaniem, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, przy braku podstawowego założenia, ze strony organu, że przesłanki, warunki i ograniczenia dla danej decyzji wynikające z przepisów prawa powinny być interpretowane nie przeciwko wnioskodawcy, ale właśnie w jego interesie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane wyżej zarzuty. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem zastosowane przepisy wymagają wykładni a zatem nie może być mowy o oczywistości ich naruszenia. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie art. 6 pkt 1a u.g.n., jak zostanie opisane poniżej, rodzi problemy interpretacyjne. Organ wydając decyzję, zupełnie pominął fakt, że w trakcie wprowadzenia pkt la do art. 6 u.g.n., zgodnie z art. 4 pkt 10 u.t.k. bocznicę kolejową rozumiano jako drogę kolejową. Trudno więc racjonalnie uznać, by ustawodawca dążył do wykluczenia z normy zawartej w art. 6 pkt 1a u.g.n. bocznicy kolejowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego, organ dokonał błędnej interpretacji pojęć linia kolejowa oraz bocznica kolejowa. Zdaniem skarżącego, kluczowe znaczenie ma wskazanie na wzajemne relacje pojęć linia kolejowa i bocznica kolejowa. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.k., linią kolejową jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Zdaniem skarżącego bocznica kolejowa zawiera elementy, o których mowa w definicji linii kolejowej. Ponadto skarżący wskazał, że zarówno linia jak i bocznica kolejowa są drogami kolejowymi oraz należą do infrastruktury technicznej. Wspólną zatem cechą linii i bocznic kolejowych jest zatem to, że są one obiektami o charakterze liniowym oraz infrastrukturą niezbędną do tego, aby obiekty te mogły funkcjonować i spełniać swoją funkcję. Wskazał także na zmiany jakie zostały wprowadzone w u.t.k. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 3 pkt 10 u.t.k., przez bocznicę kolejową rozumiano linię kolejową służącą do załadunku i wyładunku wagonów oraz ich włączania do ruchu kolejowego (pogrubienia własne autora pisma). Nowelizacją z dnia 9 lutego 2006 r. ustawodawca wskazał, że bocznicą kolejową jest infrastruktura kolejowa przeznaczona do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów oraz ich przemieszczania i włączania do ruchu po sieci kolejowej, zaś w 2007 r. ustawodawca wskazał, że przez bocznicę kolejową należy rozumieć drogę kolejową połączoną z linią kolejową i służącą do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane. W ocenie skarżącego, dokonując zmian w u.t.k., ustawodawca nie dostosował przepisów u.t.k. do przepisów zawartych w u.g.n. czy u.p.z.p. W dniu 25 maja 2003 r., a więc wówczas gdy bocznicę kolejową rozumiano jako linię kolejową, zaczął obowiązywać art. 6 pkt la u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżącego bocznica kolejowa może zostać uznana za ceł publiczny. Skarżący wskazał również, że organ w ogóle nie odniósł się do jego argumentacji wskazującej na to, że budowa bocznicy kolejowej spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Spółka podkreślała w tym zakresie przede wszystkim rolę jaką odgrywają centra logistyczne - przyczynienie się do rozwoju regionalnego m.in. poprzez stymulację usług związanych z transportem czy zapotrzebowaniem na wykwalifikowanych pracowników. Co istotne również centra logistyczne mają wpływ na wzrost liczby przewozów kolejowych, co zmniejsza uciążliwość dla ludzi i środowiska przez zmniejszenie ilości tras wykonywanych transportem samochodowym. Ponadto budowa bocznicy kolejowej umożliwi przepływ towarów pomiędzy przedsiębiorstwami, które korzystają z usług transportowych skarżącego. Skarżący ze względu na swoje położenie (6 km od granicy Polski z Białorusią) świadczy pełen zakres usług związanych z transportem zagranicznym, załadunkiem towarów i ich magazynowaniem. Spółka oferuje przewóz towarów takich jak: kruszywa, zrębki drzewne, drewno, nawozy sypkie, nawozy płynne, kontenery, zboża, pasze, produkty ścienne, produkty stalowe, chemie, paliwa płynne, paliwa gazowe, produkty z drewna, ładunki niegabarytowe itp. Tym samym Centrum Logistyczne w Łosośnej stwarza warunki do sprawnego przepływu dóbr i usług. Budowa bocznicy kolejowej ma na celu poprawę parametrów eksploatacyjnych linii kolejowych - jej celem jest skrócenie czasu przejazdów pociągów towarowych, a jednocześnie zwiększenie poziomu bezpieczeństwa. Powołując się na treść art. 7a k.p.a., skarżący podniósł, że zgodnie z k.p.a., niejasne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Gdyby przyjąć odmienne założenie, państwo mogłoby osiągać korzyści organ nie tylko nie rozstrzygnął sprawy na korzyść strony, lecz również zbagatelizował powody, dla których Spółka wystąpiła z wnioskiem, do których należy m.in. dalsze umożliwienie funkcjonowania terminalu [...]. Zdaniem skarżącego, organ mający wydać decyzję powinien zatem nie tylko dbać o to, aby zrealizowane zostały przesłanki warunkujące możliwość wydania takiej decyzji, ale również o to, żeby wykorzystać dla wnioskodawcy wszystkie prawne możliwości wydania decyzji pozytywnej, wynikające z u.p.z.p. oraz z u.g.n. Przesłanki, warunki i ograniczenia dla danej decyzji wynikające z przepisów prawa powinny być interpretowane nie przeciwko wnioskodawcy, ale właśnie w jego interesie. Podniósł również naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 77 p 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę wniosła również [...] [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. znak:. [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] tj. z [...] czerwca 2020r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej na odcinku [...] (linia kolejowa nr [...]), prowadzącego do portu przeładunkowego Centrum Logistycznego w [...], na działce ew. nr [...] obręb [...] gm. [...], pow. [...] woj. [...], stanowiącej teren zamknięty. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 7a , art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1a u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 2 oraz pkt 10 u.t.k., art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela argumentację Ministra. Tytułem wstępu wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki jego zastosowania zostały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej orzekający jako organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, oceniając czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji istniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność decyzji, należy bezspornie ustalić wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - tenże organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które w rozpoznawanej sprawie było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Przechodząc zatem do analizy przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). W ocenie Sądu, należy podzielić pogląd Ministra, że w niniejszej sprawie rażąco naruszone zostały przepisy art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 a u.g.n., co doprowadziło do nieuprawnionego zakwalifikowania inwestycji objętej wnioskiem inwestora jako inwestycji celu publicznego i wydania decyzji lokalizacyjnej Zdaniem Sądu Wojewoda [...] nie miał żadnych podstaw do tego, aby rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2020 roku w trybie postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie mógł wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwagi na fakt, że budowa bądź przebudowa bocznicy kolejowej nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że przedmiotem inwestycji skarżącego, jest kolejowy tor bocznicowy oraz tor bocznicy kolejowej. Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w piśmie inwestora z dnia 14 maja 2020 roku, w którym wskazał on, że zgodnie z załącznikiem graficznym, przedmiotem inwestycji jest budowa i przebudowa toru bocznicy kolejowej. W świetle art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe tylko gdy planowane zamierzenie taką inwestycję stanowi. Legalną definicję inwestycji celu publicznego, zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jak trafnie wskazał organ, na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., zaś drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. W ocenie Sądu, budowa lub przebudowa bocznicy kolejowej nie stanowi celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona w drodze wykładni. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch przesłanek określonych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skutkować musi uznaniem, że dane przedsięwzięcie, nie jest inwestycją celu publicznego, a do określenia jego warunków, właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył skarżący, jest relacja pojęć "linia kolejowa" i "bocznica kolejowa". Zgodnie z treścią art. 6 pkt 1a u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymanie linii kolejowych. Przepis ten odnosi się zatem wyłącznie do linii kolejowych, a nie do bocznic kolejowych. Linie kolejowe i bocznice kolejowe na gruncie przepisów prawa są odrębnymi rodzajami infrastruktury kolejowej, do których zastosowanie mają odmienne regulacje prawne. Pojęcie linii kolejowej zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 2 u.t.k., zgodnie z którym linią kolejową jest wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów. Definicję bocznicy kolejowej, zawiera natomiast art. 4 pkt 10 u.t.k. Zgodnie z tym przepisem bocznicą kolejową jest wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej. W obecnym stanie prawnym, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r., bocznice kolejowe wchodzą w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 1 u.t.k., infrastrukturę kolejową tworzą elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy. Z załącznika nr 1 "Wykaz elementów infrastruktury kolejowej" wynika, że w skład infrastruktury kolejowej wchodzą elementy wymienione w tym załączniku, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania — obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Powyższe definicje jasno wskazują, że nie jest możliwe utożsamianie bocznicy kolejowej z linią kolejową. O ile zarówno linia kolejowa jak i bocznica kolejowa są rodzajami drogi kolejowej (droga kolejowa jest pojęciem, które odnosi się zarówno do bocznic kolejowych jak i do linii kolejowej), to traktowanie obu tych rodzajów infrastruktury w ten sam sposób nie jest dopuszczalne i kłóci się z zasadą legalizmu oraz zasadą racjonalizmu ustawodawcy. Fakt. że bocznica kolejowa i linia kolejowa wykazują pewne cechy wspólne, nie jest wystarczające do uznania, że do bocznicy kolejowej poprzez analogię powinien być zastosowany art. 6 ust. 1a u.g.n. Bocznica kolejowa spełnia funkcje zupełnie odmienne od linii kolejowej, o czym świadczy choćby jej definicja ustawowa (bocznica kolejowa - wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej). Bocznice zatem jako elementy infrastruktury kolejowej, które mają funkcję pomocniczą i podrzędną w stosunku do linii kolejowych i nie mogą korzystać z tych samych udogodnień jakie są przewidziane dla linii kolejowych. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że bocznica kolejowa, która nie została określona jako linia kolejowa, ale jako droga kolejowa połączona z linią kolejową, nie jest taką linią. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2309/12, LEX nr 1495258, bocznica kolejowa nie może być utożsamiana z linią kolejową. NSA wyjaśnił, że na linii kolejowej odbywa się ruch ciągły pojazdów kolejowych, natomiast bocznica kolejowa jest wprawdzie połączona z linią kolejową, lecz jest to teren przeznaczony do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów, dokonywania konserwacji pojazdów kolejowych, postoju tych pojazdów i włączania ich do ruchu kolejowego. Stanowisko to, znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2363/15, LEX nr 2443973, w którym NSA wskazał, iż jakkolwiek każda linia kolejowa jest drogą kolejową, to nie każda droga kolejowa jest linią kolejową. Istnieją zatem takie drogi kolejowe, które są liniami kolejowymi, jak również takie drogi kolejowe, które liniami kolejowymi nie są. Przy czym do tej drugiej kategorii należą bocznice kolejowe. Sąd zwrócił uwagę, iż bocznica kolejowa w znaczeniu funkcjonalnym przeznaczona jest do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej. Celem gospodarczym bocznic kolejowych jest zatem wspieranie ruchu kolejowego odbywającego się w obrębie linii kolejowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać budowy/przebudowy bocznicy kolejowej za inwestycję celu publicznego w kontekście art. 6 pkt 1 a u.g.n., gdyż przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy wymienionej w tej normie prawa materialnego inwestycji. Przepis art. 6 pkt 1a u.g.n. wyraźnie stanowi, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji, jest budowa i przebudowa toru bocznicy kolejowej, która jest czym innym, niż linia kolejowa. Przedsięwzięcie to, nie stanowi zatem inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skoro więc projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie i przebudowie toru bocznicy kolejowej nie jest inwestycją celu publicznego, to decyzja Wojewody [...], pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 a u.g.n. W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy rozstrzygają wprost sporną kwestię i wbrew argumentacji przedstawionej przez skarżącego, nie budzą w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Art. 6 pkt 1a u.g.n., jest przepisem jasnym, jednoznacznym i klarownym. Stanowi on, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie. Nie powoduje on rozbieżności interpretacyjnych, zwłaszcza po zestawieniu go z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, które zawierają legalną definicję linii kolejowej i bocznicy kolejowej. Nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie przedstawione przez skarżącego aspekty systemowe i historyczne wykładni przepisów u.g.n. Organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji są bowiem związane stanem prawnym i brzmieniem przepisów, jakie obowiązują w dniu wydania decyzji. Zmiana przepisów przez ustawodawcę, sama w sobie nie może być uznawana za czynnik powodujący lukę w prawie, czy wywołujący wątpliwości interpretacyjne. Nie ma także w rozpoznawanej sprawie zastosowania zasada wyrażona w art. 7a k.p.a. Dotyczy ona bowiem takich sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i wówczas organ stosując tę zasadę, winien wybrać sposób wykładni normy, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka zaś sytuacja z uwagi na jasne brzmienie wskazanych przepisów, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Należy także zgodzić się z organem, że nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, sytuacja, w której rozstrzygnięcie w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy projektowane przedsięwzięcie nie spełnia ustawowych przesłanek pozwalających na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego i stosowanie regulacji prawnych właściwych dla lokalizacji tego typu inwestycji. Należy zatem podsumować, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Należy również zgodzić się z organem, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestie związane z nieprawidłowościami w zakresie postępowania poprzedzającego weryfikowaną decyzję Wojewody, nie są wadami tkwiącymi w samej decyzji, lecz wadami postępowania, które mogą stanowić podstawę do jego wznowienia. Nie mogą być one zatem rozważane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z prawem. Minister w kontrolowanej sprawie miał na uwadze potrzebę kierowania się kodeksowymi zasadami ogólnymi, dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Powody wydania skarżonej decyzji, zostały w ocenie Sądu w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.