VII SA/Wa 1519/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Tadeusz Nowak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej N. [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o [...] oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w związku z nieuzupełnieniem dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] niezbędnych do rozpatrzenia zgłoszenia N. [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia 16 lutego 2007 r., wniósł sprzeciw do zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej rażące naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 2 Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję P. [...] z dnia [...] marca 2007 r. w pozostałym zaś zakresie utrzymał sprzeciw w mocy oraz na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie urządzenia reklamowego o wymiarach 1500 x 500 cm na budynku przy ul, [...] w W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 20 lutego 2007 r. w W. [...] Firma N. [...] zgłosiła zamiar zainstalowania tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr [...] obręb [...] w W. W dniu [...] lutego 2007 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] nakładające obowiązek uzupełnienia dokumentów w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi N. w dniu 16 marca 2007 r. W dniu 19 marca 2007 r. pełnomocnik uzupełnił brakujące dokumenty. W dniu [...] marca 2007 r. P. [...] wydał decyzję nr [...] wnoszącą sprzeciw do zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że analiza zgłoszenia oraz złożonych dokumentów wykazała, iż zgłoszenie nie spełnia warunków określonych w art. 30 ust.2 ustawy Prawo budowlane oraz że niedopełniono obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja nr [...] została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 04 kwietnia 2007 r. Zdaniem Wojewody [...] należało ustalić czy organ I instancji wydał decyzję w terminie do wniesienia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Od dnia wpłynięcia zgłoszenia do dnia doręczenia decyzji wyrażającej sprzeciw co do tego zgłoszenia upłynęło ponad 30 dni. Organ powołał się na utrwaloną linię orzecznictwa sądowo – administracyjnego dotyczącego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a także przywołał wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, w którym zawarta jest teza, że "w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie". W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji mógł więc skutecznie wnieść sprzeciw do dnia 18 kwietnia 2007 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że pełnomocnik N. odebrał decyzję nr [...] w dniu 04 kwietnia 2007 r. to znaczy, że został zachowany trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że decyzja wnosząca sprzeciw została wydana przed doręczeniem stronie postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia więc sprzeciw należy uznać zarówno za niezasadny, jak i wniesiony po terminie. Organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2001r., sygn. akt V SA 90/00, LEX nr 5132, przyjmuje się, że decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zakres planowanych robót budowlanych dowodzi, iż konstrukcja nośnika reklamowego umieszczona na znacznej wysokości w miejscu publicznym może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co zgodnie z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 1 zezwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż podstawą wydania decyzji organu II instancji był przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jaki okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem organ na tej podstawie prawnej uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia i w ogóle nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie N. organ odwoławczy w ogóle nie miał prawnych możliwości uchylić uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie organu II instancji mogło dotyczyć wyłącznie sentencji orzeczenia a nigdy uzasadnienia. Organ wydał więc rozstrzygnięcie nieznane ustawie, co musi skutkować stwierdzeniem jego nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wskazała ponadto, iż decyzja jest wadliwa także merytorycznie. Nie mogło być bowiem podstawą do wydania decyzji organu I instancji niewykonanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia skoro została ona wydana przed doręczeniem tego postanowienia. Organ nie mógł wydać decyzji zgłaszającej sprzeciw przed doręczeniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia i przed upływem terminu do uzupełnienia braków. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji mógł wydać sprzeciw z takim uzasadnieniem i na podstawie prawnej wskazanej w decyzji wyłącznie po doręczeniu postanowienia o uzupełnieniu braków i po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W takim trybie rozpoznano niniejszą sprawę. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Organ wydający decyzję na skutek prawidłowo wniesionego odwołania ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania organ uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio), gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku rozpatrzenia odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. jest jasny w swej treści, co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 k.p.a. Treść sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, iż organ odwoławczy błędnie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a., dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, (zapewne na skutek oczywistej omyłki pisarskiej), jednakże to uchybienie nie ma tak istotnego wpływu na wynik sprawy w obliczu rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 138 k.p.a. Elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Taki charakter uzasadnienia decyzji rzutuje wprost na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygająca sprawę co do istoty. W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, zarówno w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, jak również do wojewódzkiego sądu administracyjnego Podstawowe znaczenie ma fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia, w pozostałym zaś zakresie utrzymania jej w mocy, jak również nie przewidują możliwości orzeczenia zarazem w takiej sytuacji co do istoty sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, iż takie rozstrzygnięcie organu jest niedopuszczalne. Tym samym, w ocenie Sądu, Wojewoda [...], uchylając w części dotyczącej uzasadnienia decyzję P. [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], w pozostałym zaś zakresie utrzymując decyzję w mocy, jak również orzekając co do istoty sprawy, rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Oczywiste rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W tym stanie rzeczy, nie przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.