VII SA/Wa 1519/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. A. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu na piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L. (działka ew. nr [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące zmianę konstrukcji stropodachu wraz z zabudową części istniejącego tarasu na piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Organ podał, że projekt budowany jest zgodny z przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. w prawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r., poz. 1179), a inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) obejmuje tylko działkę przeznaczoną pod tę inwestycję. Z załączonego do projektu budowlanego opisu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny, którego dotyczą roboty budowlane jest usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,65 m od granicy z działką skarżącej (nr ew. [...]). Budynek mieszkalny skarżącej, od strony północno-zachodniej, a więc od strony działki przeznaczonej pod inwestycję, nie ma okien. Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (pkt 8 - warunki ochrony przeciwpożarowej) wynika natomiast, że odległość przebudowywanego budynku do istniejącego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej wynosi 8 m. M. A.w piśmie z 22 grudnia 2014 r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o z [...] września 2014 r. (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej uchylenia po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego, zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem z 17 marca 2016 r. (sprecyzowanym w piśmie z 20 kwietnia 2016 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego (pozwolenia na przebudowę), mimo że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem strony, sporna inwestycja powinna być zakwalifikowana jako przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś nazywanie jej "zmianą konstrukcji dachu wraz z zabudową części istniejącego tarasu" nie jest prawidłowe. Jej zdaniem przebudowa budynku wymagała doprowadzenia do zgodności usytuowania tego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił M. A. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że M. A. ma legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia budowlanego (pozwolenia na przebudowę), z uwagi na to, że sporny obiekt budowlany jest oddalony od granicy jej nieruchomości jedynie o 1,65 m. Zdaniem organu, znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji GINB z [...] lipca 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji "wznowieniowej" z [...] czerwca 2015 r., w której organ stwierdził, że nieruchomość M. A. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (ale jej interes prawny w tej sprawie nie jest ewidentny, widoczny na pierwszy rzut oka). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ I instancji, odnosząc się zarzutu skarżącej, że przebudowa budynku wymagała doprowadzenia usytuowania całego budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie ocenie (w postępowaniu nadzwyczajnym) podlega projekt budowalny dotyczący zmiany konstrukcji dachu i zabudowy tarasu na piętrze. Ta inwestycja, będąca przebudową (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) budynku mieszkalnego, została zaprojektowana zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3, § 12 ust. 4, § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ dodał, że sporne pozwolenie budowlane nie obejmowało wykonania okna w ścianie budynku od strony działki skarżącej (z projektu wynika, że w tej ścianie znajdowały się dwa okna), a ewentualne odstępstwa od tego projektu, nie mogą podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu na piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L. nie jest obarczona żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. M. A. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu na piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L. narusza rażąco art. 35 prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył również inwestor, którzy zarzucił, że nieruchomość M. A. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co zostało przesądzone przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu, decyzji Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego. . Po rozpoznaniu odwołań M. A. oraz A. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu A. S. dotyczącego braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia budowlanego, Wojewoda stwierdził, że postępowanie nieważnościowe jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organy nie są związane ustaleniami co do kręgu stron poczynionymi w innych postępowaniach. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, że ściana rozbudowanego budynku znajduje się 1,65 m od granicy działki skarżącej, a projektowana zabudowa tarasu wraz z otworami okiennymi znajduje się w odległości 4 m od tej granicy, to skarżąca ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] września 2014 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym m. in. art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie (z uwagi na charakter spornej inwestycji - zmiana konstrukcji stropodachu, zabudowa istniejącego tarasu) organ kontroluje wyłącznie zgodność z prawem zmian wprowadzonych w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie może badać legalności posadowienia obiektu budowlanego jak również nie może badać, czy w budynku skarżącej od strony działki inwestycyjnej znajdują się otwory okienne. W odniesieniu do tego ostatniego zarzutu, organ podał, że nowe okoliczności faktyczne i dowody mogą być badane w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. GINB podkreślił, że w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, sporna inwestycja podlega ocenie w jej projektowanym a nie zrealizowanym kształcie. Z tego powodu bez wpływu na wynik tego postępowania pozostaje okoliczność, że "w czasie wykonywania nadbudowy w budynku położonym na działce nr [...] wykonano kolejny otwór okienny". GINB zwrócił uwagę, że z opisu technicznego do projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że odległość przebudowywanego budynku do granicy działki skarżącej wynosi 1,65 m, do budynku mieszkalnego skarżącej znajdującego się na tej działce - 8 m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, część budynku mieszkalnego w której planowano roboty budowlane jest usytuowana w odległości 4 m od granicy z działką skarżącej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pozbawienie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu nie jest przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a, powodującą stwierdzenie nieważności decyzji. M. A. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem strony, organ "pominął istotne i liczne okoliczności stanu faktycznego" i nie wziął pod uwagę, że na skutek wydania spornego pozwolenia budowlanego "powstał obiekt, którego funkcjonowanie prowadzi do naruszenia prawa skarżącej", a zwłaszcza "prawa do wypoczynku i spokoju, nienaruszania miru domowego i życia pod presją ciągłej obserwacji". Skarżąca podniosła, że organ nie zbadał dokładnej odległości pomiędzy: elewacją wschodnią spornego budynku a granicą jej nieruchomości (z projektu wynika, że odległość wynosi 1,65 m., zdaniem strony jest mniejsza), tarasem przeznaczonym do zabudowy a granicą nieruchomości (rzekomo 4 m.), położenia i przeznaczenia budynku gospodarczego znajdującego się działce inwestora, legalności otworów okiennych (oszklona nadbudowa z drzwiami balkonowymi). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona przez M. A. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa i z tego powodu skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu na piętrze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L.. Organ podał, że ta decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można jej przypisać wady rażącego naruszenia prawa. W skardze do Sądu skarżąca podniosła, że Starosta wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie zbadały faktycznych odległości pomiędzy jej budynkiem i budyniem inwestora oraz jej budyniem i przebudowaną częścią obiektu budowlanego, a także odległości pomiędzy budynkiem inwestora a granicą jej nieruchomości i bezkrytycznie oparły się na danych zawartych w projekcie budowlanym. W konsekwencji niezasadnie przyjęły, że decyzja Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i zabudowę tarasu nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że w tej sprawie organ budowlany badał inwestycję w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r. wynika, że budynek inwestora jest oddalony od granicy sąsiedniej nieruchomości o 1,65 m, zaś objęta przebudową część budynku (dobudowana przeszklona weranda) jest oddalona od granicy działki sąsiedniej o 4 m. Odległość pomiędzy budynkami na tych nieruchomościach wynosi 8 m. z tego wynika, że objęta przebudową część budynku (przeszklona weranda) jest oddalona od budynku mieszkalnego skarżącej o 10,35 m. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Według § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa (balustrada tarasu jest odsunięta o 3,70 m od granicy działki skarżącej). Wynika z tego, że odległości, określone w projekcie są zgodne z przepisami prawa. W konsekwencji zarzut rażącego naruszenia przez organ budowlany art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie jest uzasadniony. Należy podkreślić, że w tym postępowaniu, dotyczącym kwestionowania projektu obejmującego przebudowę budynku zarówno organy jak i sad nie miały podstaw do weryfikowania usytuowania budynku przed przebudową. W tym zatem zakresie zarzuty skarżącej nie mogą być uwzględnione. Jak już powiedziano, organy nie były także uprawnione do oceny, czy sporna przebudowa została "wykonana" zgodnie z projektem, ponieważ o ewentualnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego może orzec organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niepoczynienia przez organy ustaleń faktycznych, należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni więc samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. II OSK 2405/15). Na zakończenie należy dodać, że w postępowaniu nieważnościowym strona nie może skutecznie powoływać się na to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postepowania i stwierdzenie nieważności decyzji to dwa odrębne, konkurencyjne tryby weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Z powyższego wynika, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.