II OSK 2405/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/14 w sprawie ze skargi A. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2014 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: ...; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i B. K. solidarnie kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2014r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną 1 lipca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją wydaną 20 kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w S. nakazał A. K. i B. K. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa Budowlanego usunięcie w terminie do dnia 2 lipca 2012r. występujących nieprawidłowości w instalacji wentylacyjnej w lokalu gastronomicznym "M." nr ..., znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. ... dz. nr ... obręb ... w S. i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, poprzez: (1) wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniach: nr 1 - sala konsumpcyjna (o min. 4 wymianach powietrza na godzinę i zachowaniu niewielkiego nadciśnienia powietrza), nr 4 - przedsionek (o min. 6 wymianach powietrza na godzinę), nr 7 zlewozmywak (o min. 6 wymianach powietrza na godzinę) z których zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion 1 poprzez dachowy wentylator wyciągowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, (2) wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu nr 2 - barek (o min. 4 wymianach powietrza na godzinę i zachowaniu podciśnienia powietrza wraz z dobraniem okapu o wydajności dostosowanej do zamontowanych urządzeń gastronomicznych) z którego zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion 2 poprzez dachowy wentylator wyciągowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, (3) wykonanie wentylacji wyciągowej w pomieszczeniach: nr 6 -WC personelu i 8 -WC (o min. wymianie powietrza 100 m7h) z której zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion nr 2 poprzez turbowent hybrydowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, (4) wykonanie czerpni powietrza na dachu lub ścianie budynku (min. 2 m n.p.t.) od strony zachodniej, zgodnie z uwagami i zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia 26 marca 2012r. sporządzonej przez mgr inż. S. C. Z. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 października 2013r., znak: ... zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 20 kwietnia 2012., znak: ... Decyzją z dnia 12 grudnia 2013r., znak: ... Z. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. K. i B. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B. P. P. w Ś. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podał, iż przy piśmie z dnia 2 listopada 2011r. zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej B. przy ul. U. ... w S., przesłał do PINB-w S. protokół kominiarski nr ... z okresowej kontroli przewodów kominowych, z którego wynika, że odłączenie urządzeń kominowych i wentylacyjnych z przewodami oraz wentylacja wywiewna i nawiewna w przedmiotowy lokalu gastronomicznym nie są prawidłowe. W związku z powyższym, w dniu 9 stycznia 2012r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę lokalu gastronomicznego "M.", a następnie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012r., znak: PINB.... na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów A. K. i B. K. do przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego i przydatności do użytkowania wentylacji w lokalu gastronomicznym "M." nr .... znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. ... dz. nr ... obręb ... w S., zawierającej wykaz robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia instalacji wentylacyjnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wywiązaniu się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, organ powiatowy decyzją z dnia 20 kwietnia 2012r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał A. K. i B. K. usunięcie w terminie do dnia 2 lipca 2012r. występujących nieprawidłowości w instalacji wentylacyjnej w przedmiotowym lokalu gastronomicznym "M." i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, zgodnie z uwagami i zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia 26 marca 2012r. sporządzonej przez mgr inż. S. C. Organ podkreślił, że art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Zatem w sytuacji wystąpienia jednego z przypadków, o którym mowa w przepisie art. 66 ust. 1, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Organ podał, że z projektu budowlanego stanowiącego, załącznik do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 17 stycznia 2001r., Nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę, w miejscu obecnego przedmiotowego lokalu gastronomicznego, projektowany był lokal usługowy, tj. sklep. Ponadto z porównania ww. projektu i rysunku nr 1 stanowiącego załącznik do protokołu kontroli PINB w S. przeprowadzonej w lokalu nr ... w dniu 9 stycznia 2012r. wynika, że wykonano samowolnie roboty budowlane w celu adaptacji lokalu na cele gastronomiczne. GINB wskazał, że Z. WINB słusznie zauważył, że organ powiatowy pominął w prowadzonym postępowaniu kwestię dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych, które oprócz instalacji wentylacyjnej wykonano w przedmiotowym lokalu gastronomicznym. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją sklepu na lokal gastronomiczny, natomiast przepisy art. 66 Prawa budowlanego mają zastosowanie w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym i utrzymanie obiektów budowlanych, GINB stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, co obligowało organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 20 kwietnia 2012r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i B. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Pełnomocnik skarżących zarzucił organowi: (1) błąd w zakresie ustaleń faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do dokonania przez skarżących samowoli budowlanej w lokalu gastronomicznym "M." nr. ..., znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. ... dz. Nr ... obręb ... w S., polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu i przystosowanie go do celów gastronomicznych, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prace dostosowawcze przeprowadzone przez skarżących w istocie nie miały charakteru samowoli budowlanej, co doprowadziło organ II instancji do wniosku, że w toku postępowania Z. WINB zasadnie przyjął, że zastosowanie powinny mieć przepisy prawa budowlanego dot. samowoli budowlanej, gdy tymczasem wniosek ten jest sprzeczny z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, (2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b. poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez decyzję PINB w S. przepisu art. 66 p.b. w sytuacji, gdy w istocie przepis ten w pełni znajdował zastosowanie do realiów faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, (3) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wzw. z art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja PINB w S. z dnia 20 kwietnia 2012r., znak: ..., której nieważność stwierdził Z. WINB w drodze decyzji z dnia 12 grudnia 2013r., znak: ..., wywołała już nieodwracalne skutki prawne, tj. doprowadziła do wykonania stosownych prac dostosowawczych przez skarżących, co w efekcie powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem organ II instancji orzekł o zgodności decyzji Z. WINB z ww. przepisami, co ponadto godzi także w konstytucyjną i kodeksową zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także stoi w sprzeczności z zasadą celowości działania administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: pierwsza - oczywistość naruszenia prawa, druga - charakter przepisu, który został naruszony, oraz trzecia - racje ekonomiczne lub gospodarcze, skutki, które wywołuje decyzja. W ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10, (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). W ocenie Sądu I instancji, stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w S. oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 66 Prawa budowlanego nie wykazując żadnej z przesłanek opisanych w tym przepisie pomijając, że oprócz instalacji wentylacyjnej wykonano samowolnie inne roboty budowlane w związku z adaptacją lokalu na cele gastronomiczne. Sąd podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 66 Prawa budowlanego organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stwarza organowi właściwemu - powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego, możliwość skutecznego zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnego z przepisami rozdziału szóstego prawa budowlanego, zwłaszcza z egzekwowaniem przestrzegania art. 61. Natomiast wykonanie robót budowlanych w związku z adaptacją budynku winno być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego – w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 7 ww. ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił jednak uwagę na to, że zarówno przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jak i przepis art. 66 tej ustawy, na który wskazywał organ odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 ww. ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną, (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197). Sąd argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wręcz, że nie można na podstawie art. 66 nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/04 niepublikowane). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012, poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. i B. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt I lit c w zw. z art. 7 k.p.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przez WSA weryfikacji i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, błędnie ustalonego przez organ administracyjny I i II instancji, a polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do dokonania przez Skarżących samowoli budowlanej w lokalu gastronomicznym "M." nr ...., znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. ... dz. Nr ..., obręb ... w S., polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu i przystosowania go do celów gastronomicznych, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prace dostosowawcze przeprowadzone przez Skarżących nie miały w istocie charakteru samowoli budowlanej, co doprowadziło WSA do błędnej konkluzji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50 i 51 p.b., a nie art. 66 p.b., co w efekcie przesądziło o bezzasadnym uznaniu przez WSA decyzji GINB z dnia 1 lipca 2014r., będącej przedmiotem skargi, za zgodną z prawem, gdy tymczasem decyzja ta, jako naruszająca ww. przepisy post. w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, powinna zostać uchylona bądź uznana za nieważną; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej, co z kolei obligowało WSA do zastosowania przepisu art. 66 p.b. w miejsce niewłaściwie zastosowanego art. 50 i 51 p.b., co w efekcie przesądziło o błędnym uznaniu decyzji GINB z dnia 1 lipca 2014r., będącej przedmiotem skargi, za zgodną z prawem; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 p.b, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 66 p.b., co z kolei przesądziło o błędnym uznaniu przez WSA decyzji GINB z dnia 1 lipca 2014r., zgodną z prawem; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez decyzję PINB w S. przepisu art. 66 p.b. w sytuacji, gdy w istocie ww. przepis prawa materialnego w pełni znajdował zastosowanie do realiów faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, co z kolei powinno skutkować stwierdzeniem, iż to w istocie decyzja Z. WINB została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, co z kolei powinno obligować GINB do stwierdzenia jej nieważności, czego organ ten nie uczynił, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, co z kolei powinno przesądzić o uwzględnieniu przez WSA skargi skarżących w niniejszej sprawie, zgodnie z petitum skargi 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja PiNB w S. z dnia 20 kwietnia 2012r., znak: ..., której nieważność stwierdził Z. WINB w drodze decyzji z dnia 12 grudnia 2013r., znak: ..., wywołała już nieodwracalne skutki prawne, tj. doprowadziła do wykonania stosownych prac dostosowawczych przez Skarżących, co w efekcie powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem WSA oddalając skargę, przyznał rację organowi administracyjnemu II instancji, który orzekł o zgodności decyzji Z. WINB z ww. przepisami, co w efekcie godzi ponadto także w konstytucyjną i kodeksową zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także stoi w sprzeczności z zasadą celowości działania administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna w istocie sprowadza się do wykazania, że w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny, gdyż skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej w lokalu gastronomicznym "M." nr .... polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu i przystosowania go do celów gastronomicznych, nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 66 Prawa budowlanego, organ i Sąd I instancji mylnie uznały, że przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W ocenie skarżących kasacyjnie, nie doszło do zmiany przeznaczenia lokalu użytkowego, który skarżący nabyli aktem notarialnym z dnia 7 lipca 2007r., i w którym dokonali jedynie prac dostosowawczych i wykończeniowych, przystosowując go do działalności gastronomicznej. Lokal ten w dalszym ciągu jest lokalem służącym do obsługi publiczności, co jest zgodne z uchwałą Rady Miasta Świnoujście z dnia 7 maja 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której dopuszczono na tym terenie o symb. 65a UT lokalizację towarzyszących usług handlu, gastronomii i innych nieuciążliwych. Odnosząc się do tych zarzutów, na wstępie podkreślić należy, że zaskarżone do WSA decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu organ nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz do ustalenia czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W związku z tym, tylko na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu, w którym wydana była decyzja z dnia 20 kwietnia 2012r. organ nadzoru budowlanego mógł rozważyć, czy doszło przy jej wydaniu do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie musi być oczywiste, niemożliwe do zaakceptowania i musi być wywiedzione z akt sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, który nie powinien być zastosowany, ponieważ przy orzekaniu pominięto kwestię dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z adaptacją sklepu na lokal gastronomiczny, a postępowanie administracyjne powinno być prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy jednak podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że organ nie wykazał, że ze stanu faktycznego sprawy, w której wydana była decyzja na podstawie art. 66 Prawa budowlanego wynika, że doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, która zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymagałaby zgłoszenia właściwemu organowi i że instalacja wentylacyjna, której nieprawidłowości zostały objęte nakazem usunięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego była tą zmianą objęta. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie wykazano również, czy w ramach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykonane zostały roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy obowiązkiem zgłoszenia, o czym stanowi art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego. Nie wykazano zatem, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze wskazane wyżej przesłanki rażącego naruszenia prawa ustali w sposób niebudzący wątpliwości, czy doszło do rażącego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego. Ustalenie winno nastąpić na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przede wszystkim należy wykazać, czy przedmiotowa wentylacja, wobec której zastosowano art. 66 Prawa budowlanego, dokonana została w ramach samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, połączonej z wykonaniem robót budowlanych (jakich), na które konieczne było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, przy czym wystąpienie samowolnej zmiany sposobu użytkowania również winno być ustalone na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2, art. 207 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 2