VII SA/Wa 1521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Ś. i B. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (...), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i Z. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2011 r. (...), stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010r., (...) uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 201 Or. i umarzającej postępowanie w I instancji, Organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2010r., nakazano Z. Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu o wym. 6,35 x 4,3 x 8m, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Następnie organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa. Stosując powyższe kryteria stwierdził, że decyzja [...] lipca 201Or. jest dotknięta wadą nieważności, gdyż rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. W postępowaniu zwyczajnym organ bowiem stwierdził, że inwestor dokonał zgłoszenia przedkładając dokumenty wymienione w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a ustawa ta nie przewiduje odstępstw istotnych i nieistotnych od zgłoszenia. Organ wyjaśnił co oznacza przesłanka bezprzedmiotowości wskazując, że bezprzedmiotowość występuje, gdy nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Brak przedmiotu postępowania oznacza brak konkretnej sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje - jest nim wybudowany obiekt budowlany niezgodnie ze złożonym zgłoszeniem. Organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zgłoszenia wymaga m.in. budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (zimowych ogrodów) o pow. zab. do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 pow. działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane). Z akt natomiast wynika, że inwestor zgłosił budowę budynku gospodarczego o pow. ok. 20m2 i wym: 4m x 6m, w odległości 3m od granicy działki sąsiedniej. Wybudował natomiast budynek o wym. 4,38m x 6,35m i pow. zab. 27,81 m2, w odległości 2,45m od granicy (protokół z [...] czerwca 2009r.). Budynek nie jest więc zgodny ze zgłoszeniem, a jego parametry nie mieszczą się w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co przesądza, że inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Organ dodał, że zgodnie z poglądem doktryny, inwestor zgłaszający roboty budowlane na podstawie art. 30 cyt. ustawy obowiązany jest realizować inwestycję zgodnie ze zgłoszeniem. Jeśli roboty prowadzone są zgodne ze zgłoszeniem, lecz zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął zgłoszenie budowy obiektu, który w istocie wymagał pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem inwestorowi postawić zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej. Natomiast, gdy roboty budowlane są prowadzone niezgodnie z prawidłowym zgłoszeniem, należy przeprowadzić postępowanie, na podstawie art. 48-49 cyt. ustawy. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. przez pominięcie przesłanek do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 - 49 cyt. ustawy. Dokonanie zgłoszenia nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, jeśli dotyczy obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, iż o kwalifikacji obiektu, a więc również o tym, czy dla jego wybudowania konieczne było pozwolenie na budowę, decydują parametry techniczne tj. powierzchnia zabudowy, co wynika z art. 30 ww. ustawy. Ponieważ inwestor wzniósł obiekt, którego pow. zabudowy jest większa niż 25 m2, to jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Jako błędny organ ocenił zarzut, iż do spornego obiektu nie mają zastosowania art. 48-49 Prawa budowlanego, bo przeczą temu legalne definicje z art. 3 pkt 1 i 4. Stwierdził że budynek ten nie jest obiektem małej architektury jak podnoszą skarżący, lecz obiektem wymienionym w art. 3 pkt 3 ww. ustawy. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli p.p. Ś., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzję z [...] lipca 2010 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących, organ "pominął analizę przedmiotu sprawy rozumianego, jako przedmiot regulacji prawnej zawartej w kodeksie, co było niewątpliwym i uzasadnionym argumentem do stwierdzenia bezprzedmiotowości na podstawie art. 6 k.p.a. i umorzenia postępowania". Nie można bowiem wywodzić istnienia podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego takiej podstawy nie określają. Skarżący wskazali, że na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego na budowę parterowych budynków gospodarczych o pow. zab. do 25 m2 wymagane jest wyłącznie zgłoszenie. Prawo budowlane nie przewiduje dla takich budynków procedury odbioru i dopuszczenia do użytkowania, ani odstępstw istotnych i nieistotnych od zgłoszenia, co stanowi o braku podstaw do podjęcia działań przez organ nadzoru. Błędnie więc wskazano na zastosowanie art. 48-49 Prawa budowlanego, ponieważ procedura ta jest przewidziana wyłącznie do "obiektów budowlanych". Analiza art. 48 cyt. ustawy przez pryzmat definicji z art. 3 wyklucza zastosowanie art. 48 do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Zdaniem skarżących, samo przekroczenie dopuszczalnych gabarytów również nie kwalifikuje obiektu do wszczęcia postępowania z art. 48, gdyż przesłanka wielkości powierzchni w przytoczonych definicjach nie występuje. Odrzucenie zarzutu skarżących opartego na ww. legalnych definicjach narusza art. 6 k.p.a., bowiem żadna z tych definicji bezpośrednio nie odsyła do 48-49 cyt. ustawy. Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczyli poglądy doktryny oraz orzecznictwo. Wskazali, że zastosowanie w drodze analogii lub interpretacji rozszerzającej art. 48-49 ww. ustawy do zgłoszonej zgodnie przepisami lecz wykonanej nieprawidłowo "wiaty", jest w świetle doktryny prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego niedopuszczalne. Niedopuszczalna jest zatem kwalifikacja badanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich jawną sprzeczność. Rażące to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Te elementy w sprawie nie występowały, bo zastosowanie art. 48-49 cyt. ustawy w rozpatrywanym stanie faktycznym nie było oczywiste, ani wyraźne. Bezsporne jest natomiast, w ocenie skarżących, że jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji (...). Na poparcie tego stanowiska skarżący powołali orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 201Or. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 201Or. i umarzającej postępowanie przed organem I instancji, W związku z powyższym na wstępie wskazać trzeba, że nadzwyczajny tryb postępowania w jakim decyzję tą wydano determinował czynności tak procesowe, jak i merytoryczne organu. Wskazać bowiem trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym i ogranicza się tylko i wyłącznie do ustalenia, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, to stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku wydania decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, czy też wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też sprzecznie z tymi przesłankami obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985r., s.237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Z. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 201Or. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydaną ją z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym wynika bowiem jednoznacznie, że w dniu [...] marca 2006r. Z. Ś. zgłosił w Starostwie Powiatowym w [...] zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni ok. 20m2 i wymiarach 4m x 6m, w odległości 3m od granicy z działką sąsiednią z prawej strony i 0,5 od granicy z działką sąsiednią z lewej strony. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej załączonej do zgłoszenia wynikało, że obiekt ma być usytuowany ścianą frontową w odległości 4m od granicy z działką o nr [...]. Nie było kwestionowane, ze do powyższego zgłoszenia organ architektoniczno budowlany nie wniósł sprzeciwu. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił natomiast, że inwestor wzniósł budynek z płyt prefabrykowanych betonowych, z dwuskrzydłową bramą stalową w ścianie frontowej, o wymiarach 4,38m x 6,35m i pow. zab. 27,81 m2, oddalony od granicy z działką sąsiednią należącą do M. W. (nr ew. [...]) o 2,45m, który przeznaczony jest do przechowywania samochodu osobowego. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżących, skoro zamiar inwestycyjny dotyczył budowy budynku garażowego, a nie budynku gospodarczego, to inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę takiego obiektu. Garaż nie mieści się bowiem w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu podkreślić należy, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Tym niemniej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSA i WSA 2004/1/26) i akceptowane jest w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). Jeżeli zatem Z. Ś. zgłosił wykonanie budynku gospodarczego mieszczącego się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wykonał garaż, na który winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to dopuścili się samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Przyjęcie w zaistniałym stanie faktycznym, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny - jak sugerowali skarżący - chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego, prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672). Obowiązkiem organów nadzoru w postępowaniu zwyczajnym było zatem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy uchylenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2010r. i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego należało ocenić, jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., gdyż organ zobligowany był do merytorycznego załatwienia sprawy. Przepis art. 105 k.p.a. - jak zasadnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji - ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z podanych wyżej przyczyn powołane w skardze orzecznictwo przeczyło argumentacji skarżących i przemawiało za wyeliminowaniem z obrotu prawnego badanej decyzji, jako ewidentnie uchybiającej ww. przepisom oraz zasadzie praworządności. W świetle przedstawionej argumentacji stanowisko skargi, tak w zakresie zgodności badanej decyzji z art. 6 k.p.a., jak i okoliczności, że przekroczenie dopuszczalnych gabarytów obiektu nie kwalifikuje budynku do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy też braku przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa należało uznać za chybione. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały również waśnie sąsiedzkie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.