VII SA/Wa 1525/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.L. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...]WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem Nr [...]z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej także: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia M.L. (dalej także: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. L. z dnia 8 stycznia 2014 r. W sprawie wykonania miejsc postojowych na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazane wyżej postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek M. L. z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczący: "Wykonania miejsc postojowych przez właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...]". W oparciu czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 14 marca 2014r. organ I instancji ustalił, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...] nie wyznaczono miejsc parkingowych. Wskazał jednocześnie, iż poprzez definicję "miejsca postojowego" należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu lub lokalu przeznaczoną do postoju pojazdów mechanicznych. Oceniając zebrany materiał w sprawie, PINB wskazał, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...], był już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez ww. organ. Przywołano w tej mierze decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...]. Organ I instancji podniósł, iż skarżący w sprawie tej nie posiadał legitymacji strony i pismem z dnia 13 maja 2013 r. został poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego. PINB przywołał art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., dodając, iż dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wymagane jest, aby spełniona była przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, t.j. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona, 2) przedmiotowa, t.j. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa oraz 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W oparciu o powyższe ustalenia i wywody organ I instancji doszedł do przekonania, iż wszczęcie postępowania w sprawie: "(...) wykonania miejsc postojowych przez właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...]" jest czynnością prawnie niemożliwą z uwagi na fakt, że żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Organ administracji publicznej, nie może orzekać dwa razy w tej samej sprawie, gdy postępowanie zostało już raz zakończone wydaniem decyzji (stwierdzenie wykonania obowiązku), a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. W tych okolicznościach, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 61a § 1 k.p.a. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. L. z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie wykonania miejsc postojowych na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]k. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. L. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku w sprawie odmowy wszczęcia postępowania i rozpoznanie sprawy co do istoty, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniu zarzucił brak rozpoznania istoty sprawy, gdyż wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r., uzupełnionym w dniu 31 stycznia 2014 roku, domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 k.p.a. jako strona. Wniosek dotyczy wykonania niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku tj. na granicy z działką budowlaną miejsc postojowych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...], a nie jak interpretuje PINB wykonania utwardzenia gruntu. Podniósł, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że miejsca postojowe istnieją i są wykorzystywane. Można jedynie stwierdzić brak ich oznakowania. Wskazywane przez PINB postępowanie było prowadzone, ale w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu, a nie wykonania miejsc postojowych, w którym odmówiono skarżącemu przymiotu strony. Zalegalizowano samowolne wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu pomimo podniesienia terenu, zmiany gospodarki wodnej oraz wykonaniu spadku wód opadowych w kierunku działki sąsiedniej, a PINB przekazał informację o wydaniu decyzji w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu bez możliwości odwołania się od niej, to jest po jej uprawomocnieniu. Wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem [...]WINB po rozpoznaniu zażalenia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy na wstępie przypomniał przebieg postępowania w sprawie, po czym przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. Podniósł, iż odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych oraz innych przyczyn uzasadniających wydanie ww. postanowienia. Do tzw. innych przyczyn zaliczane jest m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, a także, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W ocenie [...]WINB organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...] było prowadzone postępowanie. Organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...]. W rozstrzygnięciu tym zostało zajęte stanowisko odnośnie podnoszonych przez skarżącego kwestii, tj. legalności wykonania robót budowlanych wykonanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. W tych okolicznościach w ocenie [...]WINB organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie kwestii utwardzenia powierzchni gruntu naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Pismem z dnia 25 maja 2014 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący zaskarżył ww. postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a k.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "w sprawie wykonania miejsc postojowych przez właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]". W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na nielegalnym utwardzeniu gruntu sąsiadującej z jego nieruchomością działki nie miał prawa strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., zaś w niniejszej sprawie organy przyznają prawo strony w rozumieniu przepisów tak k.p.a., jak i ustawy prawo budowlane. Jednocześnie odmawiają wszczęcia postępowania w sprawie wykonania miejsc postojowych przez właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...], powołując się na tożsamość sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Podniósł, iż skoro w jednym postępowaniu odmówiono skarżącemu statusu strony i nie mógł brać w nim czynnego udziału, to nie można obecnie odmawiać wszczęcia postępowania z powołaniem się na tożsamość sprawy, skoro do skarżącego jej rozstrzygnięcie się nie odnosiło i nie mógł go skarżyć w administracyjnym toku instancji. Podniósł także, iż organy obu instancji pomijają, że czym innym jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na nielegalnym utwardzeniu (oraz podniesieniu) nawierzchni gruntu, a całkowicie czym innym jest urządzanie miejsc postojowych (parkingowych) przeznaczonych dla parkowania pojazdów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2014 roku utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 roku o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane, gdy zostanie stwierdzony brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a także wówczas, gdy zaistnieją inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa). Na taką przesłankę w okolicznościach niniejszej sprawy powołały się orzekające w sprawie organy, wskazując, iż wniosek skarżącego dotyczy sprawy już rozstrzygniętej przez organ I instancji. Wskazano przy tym na decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, iż w rozstrzygnięciu tym zostało zajęte stanowisko odnośnie podnoszonych przez skarżącego kwestii legalności wykonania robót budowalnych wykonanych przy utwardzaniu powierzchni gruntu na wskazanej we wniosku działce. Nie kwestionując poglądu, iż nie jest możliwe ponowne rozpatrywanie tej samej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 roku w sprawie sygn. akt I OSK 1895/10: "Ta sama sprawa administracyjna nie może być rozpatrywana kilka razy" - LEX nr 1149265), albowiem odmienne działanie naruszałby zasadę powagi rzeczy osądzonej, jak również akceptując pogląd, iż przesłanką dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. jest ponowne złożenie wniosku w sprawie już rozstrzygniętej, dla prawidłowości zastosowania powyższych poglądów, jest wystąpienie tożsamości spraw – uprzednio rozstrzygniętej i objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania. Z tożsamością spraw mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie jest skierowane do tego samego podmiotu, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tej samej podstawy prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organy jako sprawę tożsamą wobec zgłoszonego przez skarżącego wniosku z dnia 8 stycznia 2014 r. wskazały sprawę rozstrzygniętą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z decyzji tej wynika, iż postępowanie nią zakończone dotyczyło rozpatrzenia sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...], a rozstrzygnięto o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż ww. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożono na inwestora A. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w [...] oceny technicznej stanu technicznego zawierającej inwentaryzację budowlaną robót budowalnych wykonanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] wraz z zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wybudowania utwardzenia powierzchni z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano między innymi art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowalnego, w odniesieniu do robót budowalnych wykonanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Z decyzji nie wynika, aby w zainteresowaniu organu pozostawał sposób wykorzystania utwardzonego terenu. Tymczasem wniosek skarżącego z dnia 8 stycznia 2014 r. dotyczy przeznaczenia utwardzonej powierzchni na parking i wykonania miejsc postojowych, w ocenie skarżącego niezgodnie z § 19 pkt 2 ppkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002., Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie"). Regulacja dotycząca miejsc postojowych dla samochodów osobowych została zawarta w Rozdziale 3 Rozporządzenia ( § 18 - § 21) i kwestia ta zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowalnego. Z uwagi na to, iż wydzielenie na utwardzonym gruncie miejsc postojowych nie było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie można uznać, iż występuje tożsamość tej sprawy i sprawy niniejszej. Tym samym dokonana przez orzekające w niniejszej sprawie ocena doprowadziła do wydania zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia jej poprzedzającego z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Naruszenie to sprawia, iż postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego, zaś wniosek skarżącego z dnia 8 stycznia 2014 r. (wraz z uzupełnieniem z dnia 31 stycznia 2014 r.) powinien zostać ponownie rozpoznany z uwzględnieniem powyższych rozważań. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie z punktu II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 j.t.). wskazana w punkcie III kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.