VII SA/Wa 1527/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] – działając na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej, nałożonej na T. Z. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] w wysokości 50.000 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 890 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że opłatę legalizacyjną nałożono na T. Z. z tytułu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ po przeanalizowaniu dokumentacji stwierdził, że w świetle art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej nie znalazł podstaw do umorzenia całości lub części opłaty legalizacyjnej nałożonej w stosunku do T. Z. Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżona decyzja jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazała art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ wskazał, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 67a Ordynacji podatkowej była w ostatnim czasie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Finansów stwierdził, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r.: sygn. akt II FSK 113/12, oraz sygn. akt II FSK 2481/12), że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej bez podstawy prawnej. Sąd Naczelny stoi na stanowisku, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Mając na względzie ocenę prawną zawartą w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził brak w niniejszej sprawie możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publicznoprawnej, o której mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej. Niemożność rozpatrywania przedmiotowego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej powoduje natomiast konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na koniec organ wskazał, że umorzenie postępowania stanowi z uwagi na brak przedmiotu wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy czyli wydania przez organ administracji publicznej decyzji pozytywnej albo negatywnej. Powyższym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest zarazem władny i zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. złożył T. Z. W skardze ponownie wniósł o umorzenie opłaty legalizacyjnej za odbudowanie spalonego domu. Podniósł, że po okazaniu projektu budowlanego otrzymał pisemną zgodę na ukończenie budowy domu. Dom budował za kredyt, który nadal spłaca. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanego art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podziela argumentację organu drugiej instancji wynikającą z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczącą możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Stosownie do art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r.: sygn. akt II FSK 113/12, oraz sygn. akt II FSK 2481/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Ponieważ jednak Wojewoda [...] zastosował przepisy ordynacji podatkowej - z tego tylko względu zaskarżona decyzja Ministra Finansów (uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie) jest prawidłowa. Organ odwoławczy nie badał w tym postępowaniu wysokości nałożonej opłaty, ani zasadności jej nałożenia, ani możliwości jej umorzenia. Postępowanie przeprowadzone przez Ministra Finansów sprowadzało się do stwierdzenia - w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - do błędu Wojewody [...] polegającego na zastosowaniu przepisu Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna nie jest podatkiem ani karą. Jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź nie. Od jej uiszczenia uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej. Inwestor nie ma jednak przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. Nie jest to zatem opłata, w stosunku do której można stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna jest nadanym przez ustawodawcę przywilejem zalegalizowania bezprawnie dokonanej samowoli budowlanej, z którego można, ale nie trzeba skorzystać. Ustalana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, zaś przepisy Ordynacji podatkowej nie mają do opłaty legalizacyjnej zastosowania. W przypadku nie uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W takiej sytuacji z kolei, inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Alternatywną dla nie uiszczenia opłaty, czyli nie skorzystania z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, jest zatem rozbiórka tej samowoli. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Podsumowując, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna -jak już wyżej wspomniano- nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty - inwestor - decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, zmniejszenia wysokości opłaty, bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie (inwestora), jego sytuacja finansowa i ewentualność umorzenia bądź zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Prowadzi to do konkluzji, iż Minister Finansów prawidłowo uchylił błędnie stosującą przepisy decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.