VII SA/Wa 1531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedmiotem postępowania nieważnościowego, wszczętego w dniu 20.04.2009 r. na wniosek S. M., jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...],umarzającą postępowanie w przedmiocie legalności przebudowy ulicy [...] na wysokości posesji Nr [...], z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. W sprawie zakończonej badaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie na skutek pisma interwencyjnego S. M. z dnia [...].09.2007 r. W piśmie tym została zawarta informacja, iż roboty polegające na częściowej przebudowie istniejącego pasa zieleni między działką inwestorów, a istniejącym chodnikiem dla pieszych w [...] przy ulicy [...] rozpoczęte zostały bez uzyskania prawem wymaganej decyzji. Decyzją z dnia [...].11.2007 r, Nr [...] organ I instancji umorzył wszczęte na wniosek S. M. postępowanie administracyjne w sprawie złożonego zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej własność D. i R. J.. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy decyzją z dnia [...].01.2008 r., Nr [...] uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego decyzja z dnia [...].03.2008 r, Nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, obejmujących budowę przedmiotowego zjazdu. Rozpatrując odwołanie U. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].06.2008 r., Nr [...] uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po raz kolejny umorzył postępowanie wskazując w uzasadnieniu, iż na wykonanie robót budowlanych obejmujących wymianę ogrodzenia oraz wykonanie dodatkowej bramy wjazdowej inwestor dokonał stosownego zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ a wykonanie utwardzenia terenu w miejsce istniejącego paska zieleni należy powiązać z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...].06.2005 r. obejmującym wykonanie dodatkowej bramy. Pasek zieleni znajdował się w lokalizacji dodatkowego zjazdu z posesji. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego stwierdził, iż należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak jakiekolwiek normy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji gdy inwestor posiada stosowne zgłoszenie i nie wykonuje żadnych robót. Organ stwierdził ponadto, że występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania S. M. nie miał przymiotu strony w umorzonej sprawie. Z powyższymi twierdzeniami organu nie zgodził się S. M. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. S. M. wskazał, że był zainteresowany uzyskaniem merytorycznej decyzji i w takiej sytuacji zastosowanie art. 105 i umorzenie postępowania rażąco narusza ten przepis art. 77 kpa. Rozpatrując wniosek S. M., zamieszkałego w [...] przy ulicy [...], z dnia [...].03.2009 r, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]i decyzją z dnia [...].05.2009r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności przebudowy ulicy [...] na wysokości posesji Nr [...], z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Organ wskazał, że brak podstawy prawnej oznaczą iż nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wskazał również, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Wyjaśnić przy tym należy, iż nie zawarcie powołania podstawy prawnej, błędne lub ogólnikowe jej określenie nie oznacza tym samym wydania decyzji bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa, o ile tylko podstawa prawne realnie istnieje. Odnosząc się do zawartej we wniosku z dnia [...].03.2009 r. kwestii dotyczącej, żądania merytorycznego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż pismo żądające wszczęcia postępowania organu nadzoru budowlanego nie obligowało organu do wydania decyzji odmawiającej żądaniu strony, gdyż nie zgłoszono konkretnego żądania. Zatem właściwie organ I instancji zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Od w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego S. M. wniósł odwołanie wskazując w nim, że umorzenie postępowania administracyjnego nie było uzasadnione bowiem był on stroną zainteresowaną uzyskaniem decyzji merytorycznej. W takiej sytuacji wadliwe było podjęcie decyzji w trybie art. 105 §1 k.p.a., w sytuacji, gdy strona wystąpiła z żądaniem. Wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego miał podstawę do ingerencji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę ,że S. M. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].11.2008 r., jak również w odwołaniu od decyzji [...] WINB z dnia [...].05.2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB w [...], wskazał, iż jego zdaniem w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, organ powiatowy powinien wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzać postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skarżący przywołał decyzję inną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2008 r, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2008 r, Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2006 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania i wybudowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W związku z tym organ wskazał, iż przywołana decyzja dotyczy sprawy, w której orzekano na podstawie innego stanu faktycznego i prawnego, niż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto, w piśmie S. M. z dnia [...].09.2007 r, stanowiącym sygnał do wszczęcia z urzędu przez PINB w [...]e postępowania administracyjnego, Skarżący zawiadomił jedynie o popełnieniu samowoli budowlanej, a więc tym samym organ powiatowy nie był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej żądaniu strony (czyli decyzji merytorycznej), gdyż takiego żądania nie zgłoszono. Tym samym właściwe było umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, przez organ powiatowy prowadzonego postępowania. W skardze wniesionej do Sądu S. M. zarzucił organom rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt.2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 77 k.p.a. który obliguje organ administracji do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem strony organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonać kontroli materiału dowodowego całego postępowania zwyczajnego i nie dokonać oceny, czy materiał uzasadniał wydanie decyzji umarzającej w czasie, kiedy strona domaga się wszczęcia postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie dokonał oceny wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2008r. Strona wskazała, że pismem tym, skarżący zmodyfikował "zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych" z dnia [...] września 2007 roku w taki sposób, że "wnosi o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowolnej przebudowy ulicy.... by w konkluzji pisma stwierdzić jednoznacznie iż: oczekuje merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia." W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę nie jest zasadna . Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący zawiadomił organ nadzoru budowlanego o popełnieniu samowoli budowlanej przy budowie zjazdu z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że kontrolowana przez niego budowa polegała na wykonaniu dodatkowej bramy wjazdowej na podstawie stosownego zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu ze strony organu. Ocenił również, że roboty zostały wykonane prawidłowo a osoba wnioskująca o przeprowadzenie stosownej kontroli nie posiadała przymiotu strony. Powyższe ustalenia były dla organu podstawą do uznania bezprzedmiotowości postępowania jako organ nie zobligowany do wydania decyzji odmawiającej żądaniu strony, gdyż uznał, że żądania takiego nie zgłoszono. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela wywodu prawnego strony skarżącej, że organ powiatowy umarzając postępowanie w sprawie samowolnego wykonania dodatkowej bramy wjazdowej na podstawie stosownego zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu ze strony organu rażąco naruszył wskazane przez niego przepisy. Przede wszystkim podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 kpa ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, a zatem może mieć miejsce tylko w przypadku gdy w sposób bezsporny ustalono, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych - rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. "Rażącego naruszenie prawa" nie upatruje się w błędach interpretacji przepisu lecz w przekroczeniach jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki nie dają się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym. Chodzi zatem o wady, których nie można usunąć bez unicestwienia obarczonej nimi decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że jedną z przyczyn zastosowania trybu stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Dlatego ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwym aktem. Znaczenie prawne wydanej na podstawie art. 105 kpa decyzji nie jest takie, któremu można byłoby przypisać decydujący wpływ na określenie praw i obowiązków strony wynikających z konkretnego postępowania administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej ( w tej sprawie postanowienia) -wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005r. sygn. III SA/Wa 2210/05, LEX nr 92628. Umorzenie postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych obejmujących wymianę ogrodzenia oraz wykonanie dodatkowej bramy wjazdowej z przebudową części pasa drogowego dokonanych na podstawie stosownego zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jeżeli organ wszczął postępowanie w sprawie określonej samowoli budowlanej a następnie stwierdzając, ponownym rozpatrzeniu sprawy, że nie ma podstaw do dalszego procedowania wobec zrealizowanej legalnie inwestycji to w tych okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją żadne obiektywne przyczyny do stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, skoro nie uprawdopodobniono, ani nie wskazano przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zamiarem strony było zakwestionowanie poprawności postępowania prowadzącego do umorzenia postępowania. Zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., to jest niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności może być podnoszony w postępowaniu zwykłym np. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji lub w skardze do sądu administracyjnego lub we wznowionym postępowaniu administracyjnym lecz nie w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Byłoby to możliwe gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. W przypadku kwestionowanej decyzji o umorzeniu tego rodzaju naruszenia prawa Sąd nie stwierdził. Zarówno wszczęcie, jak i przeprowadzenie takiego postępowania nadzorczego, jako postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie zwykłe, chociaż prowadzonego w istocie jako postępowanie oceniające celowość wydania decyzji o umorzeniu, nie prowadziło do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zmierzało do wykazania wad proceduralnych tkwiących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zauważyć przy tym należy, że umorzenie postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego nie stoi też na przeszkodzie wszczęciu nowego odrębnego postępowania, jeżeli ujawniłyby się inne przyczyny interwencji organów nadzoru budowlanego niż te, które były przedmiotem poprzedniego, umorzonego postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).