VII SA/Wa 1532/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku K. i L. S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] nakładającą na K. i L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.06.2008 r. - projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego w północno-zachodniej części posesji przy ul. [...] w [...] (działka [...]), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił istotę i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, podkreślając, że jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym kontrolowana decyzja oceniana jest wyłącznie pod kątem kwalifikacji wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższy obowiązek nałożono w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. o pozwoleniu na budowę. Badając we wskazanych wyżej zakresie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., organ uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku K. i L. S. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]. Po ponownej analizie sprawy organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wydania innego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., odpowiada prawu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że budynek warsztatowy z częścią mieszkalną, zlokalizowany przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu mechaniki pojazdowej w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo polega na rozbudowie warsztatu o część mieszkalną. Zmiana ta spowodowała zwiększenie podstawowych wymiarów zewnętrznych (długość i wysokość oraz kubatury), a także częściową zmianę sposobu użytkowania. Zmiana parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy i długość (wpływających jednocześnie na stan zagospodarowania działki) spowodowała istotne odstąpienie od projektu budowlanego i obligowała organ do wszczęcia procedury naprawczej, określonej w art. 51 Prawa budowlanego. W tak ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego niewadliwie nałożyły na podstawie ust. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, którego przedłożenie mogło stanowić podstawę do legalizacji obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli K. S. i L. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Decyzji zarzucili naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że stanowiący własność wnioskodawców warsztat z częścią mieszkalną został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1976 r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że po rozpoczęciu budowy w 1976 r. został wykonany i zatwierdzony aneks do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., który przewidywał budowę warsztatu z częścią mieszkalną w obecnym kształcie. Ponadto decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło wykonanie robót budowlanych dot. budynku warsztatu wraz z częścią mieszkalną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek został wykonany zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ aneksem do pozwolenia na budowę: 2) art. 52 ustawy-Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że zobowiązanymi do dokonania czynności objętych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] są właściciele nieruchomości, a nie inwestor, 3) art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do likwidacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., którą nałożono na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nakładającej na K. i L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego w północno – zachodniej części posesji przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek organu, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że budynek warsztatowy z częścią mieszkalną zlokalizowany w północno-zachodniej części posesji przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu mechaniki pojazdowej. Obiekt ten wybudowano w latach 1976-77 w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zaprojektowany warsztat rozbudowano o część mieszkalną. Zmiana ta spowodowała zwiększenie wymiarów zewnętrznych budynku (długość i wysokość) jak i częściową zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wobec stwierdzonego powiększenia budynku, w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r., projektu, a w szczególności takich jego parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy oraz długość budynku (wpływających jednocześnie na stan zagospodarowania działki), prawidłowo organ wszczął postępowanie naprawcze i na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył wskazane obowiązki. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących błędnej wykładni art. 52 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na nich obowiązków zamiast na właściwy podmiot tj. inwestora wskazać należy, iż art. 52 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia określonych obowiązków na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że w pierwszej kolejności wskazanymi obowiązkami powinien być obciążony inwestor, ale uszło ich uwadze, że inwestor musi posiadać tytuł prawny do obiektu. W niniejszej sprawie skarżący na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 grudnia 2003 r. stali się właścicielami nieruchomości, w związku z czym organ prawidłowo adresował decyzję kierując ją do następców prawnych inwestora. Niezasadny jest także zarzut dotyczący zastosowania przez organ niewłaściwych przepisów prawa materialnego: Zarzut ten został oparty na art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., który ust. 2 nie pozwala na stosowanie art. 48 tego prawa do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe tzn. ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej powołaną jako Prawo budowlane z 1974 r. Żadna z okoliczności wymienionych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie orzekała o rozbiórce obiektu, a sam obiekt budowlany nie powstał jako samowola budowlana. Słusznie zatem organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie orzekania, gdyż w przypadku wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami, niezależnie od daty ich wykonania mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. (art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Sąd nie podziela zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6,7,75 § 1, 77 § 1 k.p.a., gdyż organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę powyższe za niewadliwe należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., która nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzekł, jak w sentencji.